VIII SA/Wa 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada Powiatu" lub "organ"), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. 2011 r., Nr 21 poz. 112; dalej: "K.w.") w związku z art. 25 b § 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445; dalej: "u.s.p.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. D.. Rada Powiatu w § 1 ww. uchwały stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. D., wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...], Komitetu Wyborczego "[...]", wobec naruszenia przez radnego zakazu określonego w art. 25 b § 1 u.s.p. W skardze na wskazaną uchwałę z dnia [...] grudnia 2015 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata (dalej: "skarżący") wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów prawa a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 14 ust. 3 u.s.p., art. 14.1 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. - Statut Powiatu [...] oraz § 10 ust. 3 Regulaminu Pracy Rady Powiatu [...], stanowiącego Załącznik nr 1 do Statutu Powiatu [...], poprzez przeprowadzenie obrad Rady Powiatu pod nieobecność zarówno Przewodniczącego, jak i obu Wiceprzewodniczących, tj. osób, które są wyłącznie uprawnione do prowadzenia obrad rady powiatu. W zaistniałej sytuacji Rada Powiatu bezwzględnie winna zakończyć obrady, a to z uwagi na brak osoby, która mogłaby formalnie prowadzić sesję; 2) art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że zawarcie umowy najmu zakładającej wynajęcie przez radnego na rzecz powiatu/powiatowej osoby prawnej określonej nieruchomości, której właścicielem jest radny oraz umowy świadczenia przez radnego na rzecz powiatu/powiatowej osoby prawnej określonych usług, stanowi przypadek prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, a to z powodu zapłaty przez powiat/powiatową osobę prawną odpowiednio czynszu/wynagrodzenia na rzecz radnego i w konsekwencji nietrafne zastosowanie przedmiotowego przepisu jako podstawy materialno- prawnej do zastosowania wobec skarżącego trybu z art. 383 K.w., podczas gdy: a) żadna z kwestionowanych przez Radę Powiatu umów nie zakłada (ani nie umożliwia) wykorzystywania przez skarżącego jakiegokolwiek mienia Powiatu [...], wręcz przeciwnie, treść obu umów jednoznacznie potwierdza, że skarżący wykorzystywał na potrzeby umowy najmu i umowy zlecenia odpowiednio część budynku oraz stację naprawczą, narzędzia ect. tj. wyłącznie mienie stanowiące prywatną własność skarżącego; b) pod pojęciem mienia nie można postrzegać ekwiwalentnego świadczenia powiatu/powiatowej osoby prawnej w postaci odpowiednio czynszu i wynagrodzenia - środki przekazywane przez Powiatowe Centrum Medyczne w [...] Sp. z o.o. na rzecz skarżącego przed ich przekazaniem stanowią w istocie mienie Powiatowego Centrum Medycznego w [...] Sp. z o.o. (powiatowa osoba prawna), wykorzystywane jednak wyłącznie przez Powiatowe Centrum Medyczne w [...] Sp. z o.o. na potrzeby zapłaty czynszu/wynagrodzenia i nie są same w sobie wykorzystywane przez skarżącego w związku z działalnością gospodarczą; c) sam fakt zawarcia przez radnego ww. umów cywilnoprawnych jest w pełni dopuszczalny z punktu widzenia zakazu z art. 25 b u.s.p., który jako wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie może być interpretowany rozszerzająco; 3) art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedopuszczalną rozszerzającą interpretację art. 25b ust. 1 u.s.p. i w konsekwencji wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej; 4) art. 383 § 1 pkt 5, § 2 i § 6 K.w. w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez podjęcie przez Radę Powiatu [...] uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego - radnego Rady Powiatu [...] M. D. - pomimo faktu, iż obie kwestionowane przez Radę Powiatu [...] umowy, tj.: umowa najmu lokalu z dnia [...] września 2013 r. zawarta przed objęciem przez skarżącego mandatu w dniu [...] grudnia 2014 r. (naruszenie art. 383 § 2 K.w.) oraz umowa o naprawę samochodu z dnia [...] grudnia 2014 r. (naruszenie art. 383 § 6 K.w.) nie zakładają, ani nie polegają na wykorzystaniu jakiegokolwiek mienia Powiatu [...], wręcz przeciwnie: - umowa najmu z dnia [...] września 2013 r. polega na wynajęciu przez skarżącego mienia prywatnego na rzecz Powiatowego Centrum Medycznego w [...] Sp. z o.o. (powiatowa osoba prawna), nie zaś odwrotnie; - umowa o naprawę samochodu z dnia [...] grudnia 2014 r. polega na świadczeniu przez skarżącego na rzecz Powiatowego Centrum Medycznego w [...] Sp. z o.o. (powiatowa osoba prawna) usług w postaci naprawy pojazdów ww. spółki i wykonywana była przy wykorzystaniu mienia prywatnego skarżącego, nie zaś odwrotnie, a tym samym skarżący nie wykorzystuje w związku z którąkolwiek z ww. umów jakiegokolwiek mienia Powiatu [...], w szczególności zaś pod pojęciem mienia nie można postrzegać ekwiwalentnego świadczenia powiatowej osoby prawnej w postaci odpowiednio czynszu i wynagrodzenia, a w konsekwencji nie może być mowy o dopuszczeniu się przez skarżącego zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p.; 5) art. 383 § 6 K.w. w zw. z art. 85a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. poprzez podjęcie przez Radę Powiatu [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego z przekroczeniem terminu określonego w art. 383 § 6 K.w. - jeden miesiąc od 1 kwietnia 2014 r., tj. od upłynięcia rzekomego terminu do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej stosownie do art. 383 § 6 K.w. (pierwsza z kwestionowanych przez Radę Powiatu umów, tj. umowa najmu z dnia [...] września 2013 r. zawarta przed objęciem przez skarżącego mandatu w dniu [...] grudnia 2014 r.) - a ponadto z przekroczeniem terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w trybie art. 85a ust 1 u.s.p. - 30 dni liczonych od dnia [...] listopada 2015 r., tj. od daty doręczenia do Starostwa Powiatowego pisma Kierownika Oddziału Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydział Prawny z dnia [...] listopada 2015 r. - wobec upływu obu wspomnianych terminów, w sytuacji ustalenia zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (czemu skarżący zaprzecza), przedmiotowa kwestia powinna zostać rozstrzygnięta w trybie art. 85a ust. 2 u.s.p., tj. w drodze stosownego zarządzenia zastępczego Wojewody [...], nie zaś w drodze uchwały Rady Powiatu, zaś niedochowanie ww. trybu w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Radę Powiatu przepisów powszechnie obowiązującego prawa i wkroczenia przez Radę Powiatu w kompetencje organu nadzoru; 6) art. 383 § 2 K.w. w zw. z art. 85a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. poprzez podjęcie przez Radę Powiatu [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego z przekroczeniem terminu określonego w art. 383 § 2 K.w. - jeden miesiąc od rzekomego zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, przy czym rzekomą datę początku biegu ww. terminu stanowi [...] grudnia 2014 r., jako data zawarcia w okresie sprawowania mandatu radnego (również od [...] grudnia 2014 r.) drugiej z kwestionowanych przez Radę Powiatu [...] umów - a ponadto z przekroczeniem terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w trybie art. 85a ust 1 u.s.p. - 30 dni liczonych od dnia 18 listopada 2015 r., tj. od daty doręczenia do Starostwa Powiatowego pisma Kierownika Oddziału Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydział Prawny z dnia [...] listopada 2015 r. - podczas gdy wobec upływu obu wspomnianych terminów, w sytuacji ustalenia zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (czemu skarżący zaprzecza), przedmiotowa kwestia powinna zostać rozstrzygnięta w trybie art. 85a ust. 2 u.s.p., tj. w drodze stosownego zarządzenia zastępczego Wojewody [...], nie zaś w drodze uchwały Rady Powiatu, zaś niedochowanie ww. trybu w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Radę Powiatu przepisów powszechnie obowiązującego prawa i wkroczenia przez Radę Powiatu w kompetencje organu nadzoru; 7) art. 6, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez Radę Powiatu zaskarżonej uchwały pomimo braku podstaw ku temu oraz w trybie niezgodnym z postanowieniami art. 383 § 2 i 6 K.w. i art. 85a ust. 2 u.s.p., w oparciu o merytorycznie nierzetelne materiały, w szczególności zaś w oparciu o opinię prawną z dnia [...] grudnia 2015 r., która w sposób absolutnie niedopuszczalny przedstawia korzystne dla skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt: III SA/Wr 140/09 jako przemawiające na niekorzyść skarżącego, a w konsekwencji nienależyte zebranie materiału merytorycznego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, działanie z przekroczeniem przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa i w rezultacie rażące wręcz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do działań Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] grudnia 2015 r. przed rozpoczęciem głosowania nad jakimikolwiek uchwałami sesję opuściło dziesięciu z dwudziestu jeden radnych Rady Powiatu, w tym m.in. jej przewodniczący, obaj wiceprzewodniczący oraz skarżący. Pomimo jednak nieobecności przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady Powiatu pozostali na sali radni kontynuowali obrady i poddali pod głosowanie szereg dokumentów, w tym m.in. przedmiotową uchwałę. Zdaniem skarżącego, w zaistniałej zaś sytuacji podejmowanie jakichkolwiek uchwał było całkowicie wykluczone – brak było bowiem osoby uprawnionej do prowadzenia obrad Rady Powiatu. W zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej interpretacji okoliczności faktycznych przyjętych za jej podstawę. Przy podjęciu zaskarżonej uchwały przekroczono również terminy do jej wydania. Zaskarżoną uchwałę podjęto w oparciu o nierzetelny materiał merytoryczny, co doprowadziło do naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa i zasady pogłębiania zaufania do działań Rady Powiatu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, uznając za niezasadne zarzuty skargi. W uzasadnieniu takiego stanowiska podniosła, że w sprawie jest niesporne, iż skarżący jako radny w okresie pełnienia mandatu radnego V kadencji miał zawarte z Powiatowym Centrum Medycznym Sp. z o.o. dwie umowy w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Powiatowe Centrum Medyczne jest zaś spółką z o.o. będącą w 100% własnością Powiatu [...]. Umowy dotyczyły wynajmu pomieszczeń spółce, a także wykonywanie przez warsztat skarżącego remontu karetek spółki. Umowa dotycząca remontu karetek zawarta została w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. w dniu, w którym skarżący objął mandat radnego V kadencji. W ocenie organu, taki stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości świadczy o złamaniu zakazu przewidzianego w art. 25b ust. 1 u.s.p. Jednocześnie Rada Powiatu wskazała, że celem ww. przepisu jest wyeliminowanie korupcyjnych praktyk wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści, a nawet można powiedzieć do wyeliminowania jakiegokolwiek styku działalności gospodarczej radnego z mieniem powiatu. Nie budzi wątpliwości organu, że taki styk w wypadku skarżącego istniał, a zbieżność dat zawarcia kolejnej umowy z objęciem mandatu radnego rodzi bardzo jasne skojarzenia co do przyczyn zawarcia takiej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowy zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W punkcie 6 powołanego przepisu wskazane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. nie będące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na wskazany wyżej akt sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części bądź też stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Ostatnio wskazany przepis nie wskazuje przesłanek przewidzianej nim eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji ustawy o samorządzie powiatowym. I tak, art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei, stosownie do art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia cytowanych regulacji wyprowadza się wniosek, że także sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środka w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu tylko w razie, gdy podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. Natomiast naruszenie nieistotne skutkować winno stwierdzeniem tego faktu w wydawanym wyroku (tak: A. Kabat w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., T. Woś w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., LexIntranet). W powołanych unormowaniach zawartych w art. 79 ust 1 i ust. 4., jak też następnych u.s.p. prawodawca nie podał, jakiego rodzaju naruszenia mogą przesądzać o kategorii stwierdzonej sprzeczności z prawem tj., czy jest ona istotna czy też nie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że duży ciężar gatunkowy naruszenia prawa występuje w szczególności w wypadku podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z 25.03.2015r. II SA/Kr 229/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30.06.2011 r. II SA/Go 269/11, publ.: http://nsa.gov.pl]. Analizowana pod tym kątem skarga M. D., wniesiona na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] podjętą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, w związku z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w art. 25 b § 1 u.s.p., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Regulacja ta odsyła np. do zastosowanego przez Radę Powiatu [...] art. 25b § 1 u.s.p., w myśl którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z tym, jeśli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, obowiązany jest do zaprzestania powyższego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie przedmiotowego obowiązku skutkuje natomiast stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 6 K.w. Od podjętej w tym zakresie uchwały, zgodnie z art. 384 § 1 K.w., zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany, bowiem kwestionowana uchwała z dnia [...] grudnia 2015 r. została doręczona skarżącemu [...] stycznia 2016 r., zaś skargę nadano w UP w dniu 15 stycznia 2016 r. Na wstępie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek - wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one, bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdowała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego, w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). Podkreślić należy, że w związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie kryteriów tych nie spełnia skarżona uchwała gdyż nie sporządzono jej uzasadnienia przez co nie dokonano niezbędnej analizy materiału dowodowego, nie odniesiono się do wszystkich, mających znaczenie prawne argumentów. Sąd administracyjny dokonując badania skarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady powiatu do sporządzenia uzasadnienia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności. Lakoniczne uzasadnienie stanowiska Rady Powiatu przedstawione w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu nie może być uznane za wystarczające, a nadto jest za późne i nie może być wzięte pod uwagę. Sąd nie może oceniać trafności argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd reprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie V SA/Wa 2905/05 (LEX nr 209713), w którym to sąd stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji (w niniejszej sprawie uchwały) w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji (uchwały) przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (uchwały). W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń. Zauważyć również należy, że w przekazanych przez organ Sądowi aktach brak jest nawet choćby projektu uzasadnienia uchwały co mogłoby umożliwić poznanie motywów jej podjęcia. W przedmiotowych aktach brak jest również podstawowego dowodu jaki powinien zostać przedstawiony Sądowi orzekającemu w sprawie - mianowicie protokołu z obrad Rady Powiatu w dniu [...] grudnia 2015 r. Brak w nich także opinii prawnej z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczącej możliwości prawnych wygaśnięcia mandatu radnego, na którą to powołuje się skarżący w swojej skardze. Tym samym, uznać należy, że przedstawiony Sądowi materiał dowodowy nie jest kompletny i niewątpliwie w tym zakresie zasadne są zarzuty skargi. Powyższe zaś tylko potwierdza fakt, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób arbitralny, dowolny i przy naruszeniu zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 25 b § 1 u.s.p., a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Sąd miał na względzie okoliczność, że przy podjęciu uchwały, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta uchwała jest prawidłowa. Konkludując należy podnieść, że w art. 25 b § 1 u.s.p. prawodawca przewidział instytucję o represyjnym charakterze, co winno skutkować szczególną starannością organów, do których kompetencji należy skorzystanie z niej, co do ustalenia mających w tym zakresie znaczenie okoliczności. Staranność ta winna się przekładać na rzetelną weryfikację w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Brak należytych wyjaśnień w tym zakresie musiał skutkować stwierdzeniem, że w konsekwencji powyższego przy podjęciu skarżonej uchwały naruszono prawo (art. 383 § 1 pkt 5 K.w. w zw. z art. 25 b § 1 u.s.p.) w stopniu istotnym. To z kolei obligowało do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 461), gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.