VIII SA/Wa 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi K. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 257/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia ,,[...]’’ spółka z oo na postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 roku, odmawiające podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Starosty P. z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę instalacji wewnętrznej gazu dla budynku mieszkalnego - utrzymał w mocy postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu organ podnosił, że w dniu [...] maja 2008 roku Starosta P. wydał postanowienie, w którym powołując się na art. 97 § 2 i art. 123 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę ponieważ w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie, którego rozstrzygnięcie ma bezpośredni związek z przedmiotem postępowania którego dotyczył wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 roku. W dniu [...] listopada 2008 roku ,, [...]’’ spółka z oo wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. Argumentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 roku uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2007 roku o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 roku stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 roku, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu inwestycji na terenie działki nr [...] w M. gmina L. W dniu [...] grudnia 2008 roku Starosta P. wydał postanowienie w którym odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego podając jako podstawę prawną art. 97 § 2 i art. 123 k.p.a. Podnosił, że organ zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Odnośnie tej decyzji zostało przeprowadzone z urzędu postępowanie dotyczące stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] stwierdził jej nieważność. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 roku utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 roku, syg. akt VII SA/Wa 2086/07 uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z przeprowadzonego postępowania uzupełniającego wynika, że nadal sprawa, po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została rozstrzygnięta. W ocenie organu zagadnieniem wstępnym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę instalacji wewnętrznej gazu jest rozstrzygnięcie dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dokończenia budynku na działce nr [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie decyzją wydaną w ramach postępowania odwoławczego. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozwoli organowi pierwszej instancji ocenić czy na przedmiotowej działce może zostać wykonane zamierzenie inwestycyjne, będące przedmiotem wniosku z [...] kwietnia 2008 roku. W ocenie organu rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego budowy instalacji wewnętrznej gazu dla budynku mieszkalnego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] we wsi M. jest zależne od rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy budynku na tej działce. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła ,, [...] spółka z oo. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie przepisu art. 97 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca podnosiła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 roku kończy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 roku. Tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę instalacji wewnętrznej gazu może być kontynuowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem ,, zagadnienia wstępnego’’ rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisu prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 roku, II OSK 1698/07, LEX nr 489631; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 roku, II SA/Bk 735/08, LEX nr 481503). Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 33 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Tak więc w ramach zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na działce nr [...] w M. mogą być wydane oddzielne decyzje o pozwoleniu na budowę, jeśli są spełnione przesłanki z art. 33 ust.1 prawa budowlanego, a mianowicie, jeżeli dotyczą oddzielnie obiektu lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu, że toczące się postępowanie co do stwierdzenia nieważności decyzji - pozwolenia na dokończenie budowy i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budynku mieszkalnego jest zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazu w tym budynku. Również w sytuacji gdy uchylono decyzję organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2004 roku, to decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, i fakt toczącego się postępowania nieważnościowego nie może wpływać na prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę innego obiektu budowlanego na tej działce. Z tego względu w ocenie Sądu skoro nie było podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to wniosek o jego podjęcie zasługiwał na uwzględnienie. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 roku, II SA/Wa 1846/06, LEX nr 29 9547). Organ odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania naruszył przepis art. 97 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów sądowych, ponieważ strona skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosku w tym zakresie nie składała.