VIII SA/Wa 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia instalacji do sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] kwietnia 2003 roku Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyłączenia instalacji do sieci wodociągowej. Podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały były przepisy art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (DZ.U nr 9, poz. 43 ze zm. dalej jako ustawa). Pismem z dnia 21 grudnia 2017 roku Prokurator Rejonowy [...] w [...] wniósł skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając: - rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy poprzez przyjęcie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, że stanowią one podstawę prawną nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. W związku z powyższym skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podnosił, że Rada Gminy w [...] podjęła w dniu [...] kwietnia 2003 roku uchwałę w sprawie przyłączenia instalacji do sieci wodociągowej określając w § 1 stawkę opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej w kwocie [...] zł plus podatek VAT. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Charakteryzuje się generalnością, jak i abstrakcyjnością. Jako akt skierowany do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy obejmuje obowiązek uiszczania opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Następnie skarżący wskazał, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Upoważnienie musi być wyraźne a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawy i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej uprawniony do wydania danego aktu normatywnego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Opłata za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak korzystanie z urządzeń komunalnych jest koniecznością życiową. Zdaniem skarżącego opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2004 roku, sygn. akt OSK 821/04, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 roku, sygn. akt III SA/Kr 842/07). Podstawą prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały nie mogły stanowić również przepisy art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 u.s.g. Przepisy te jedynie odsyłają do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie mogą stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Skarżący stanął na stanowisku, że żaden z przepisów ustawy, w tym powołany art. 4 ust.1 i 2 nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. W dalszej części uzasadnienia skarżący odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 roku, sygn. akt I SA 2793/01 i z 29 listopada 2001 roku sygn. akt SA/Wr 1415/01 wskazywał, że przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej) i nie można uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń i generalnie nie może ona stanowić podstawy do podjęcia uchwał o charakterze prawa miejscowego. Fakt, że przedmiotowa uchwała została już uchylona uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] nie daje podstaw do uznania niezasadności skargi ponieważ wyeliminowanie tych przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd wywoła skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia prawa miejscowego, a stwierdzeniem nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywoływał treść art. 4 ust.1 ustawy - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W swojej argumentacji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. akt I OSK 1901/13 gdzie sąd stwierdził, że art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu skarżący błędnie twierdzi, że żadnej przepis ustawy nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał odpłatność za połączenie do sieci kanalizacyjnej z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała dotyczy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, a zatem innego świadczenia. Organ podnosił, że zaskarżona uchwała była badana pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę i w tym zakresie nie stwierdzono żadnych uchybień. Uchwała ta została przez Radę Gminy w [...] uchylona uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 4 ust.1 pkt 1 i 2 stanowią, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: - pkt.1 - wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; -pkt 2 - wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z treścią zaskarżonej uchwały analizy wymaga czy przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy mógł stanowić podstawę do ustalenia stawki opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W ocenie sądu powyższy przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez radę gminy nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że przepis ten zawiera podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), a nie daje podstaw do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za podłączenie do nich. Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani ,,usługą komunalną’’ ani ,,korzystaniem z obiektów i urządzeń‘’ (wyroki WSA w Łodzi z 30 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 689/12, z dnia 10 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 1050/12, WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1069/12, WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 780/12). Również powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przywołany przepis art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. stanowi tylko o zakresie kompetencji stanowiących rady gminy jako organu samorządu terytorialnego. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07). Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa maja charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.