VIII SA/Wa 265/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Wójt Gminy Z. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) odmówił W. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości C., gmina Z.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek W. S.. Działka nr [...], co do której inwestor zgłosił zamiar budowy trzech budynków mieszkalnych -jednorodzinnych wolnostojących, nie jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wykazała, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku nowej zabudowy w odniesieniu do kontynuacji funkcji. Kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji wyznacza się w oparciu o istniejące zagospodarowanie terenu oraz istniejącą zabudowę. Wyznaczony w celu analizy obszar analizowany objął w promieniu obszar powyżej [...] mb. W granicach ustalonego obszaru analizowanego stwierdzono występowanie wyodrębnionej w terenie funkcji rolniczej, na obrzeżach której, wzdłuż istniejących ciągów drogowych (drogi powiatowej położonej na działce nr [...], drogi gminnej położonej na działce nr [...], położonej na północ w stosunku do działki nr [...] oraz drogi krajowej położonej na działce nr [...]) znajduje się funkcja mieszkaniowa. Zabudowa mieszkaniowa występuje na obrzeżach obszaru analizowanego, który sięga ponad [...] km. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce o powierzchni [...] arów nie mogła zostać zakwalifikowana jako kontynuacja funkcji mieszkaniowej w jednoznacznie wyodrębnionej na gruncie funkcji rolniczej. W konsekwencji wobec stwierdzenia, że dla wnioskowanej inwestycji nie występuje na obszarze analizowanym działka sąsiednia spełniająca warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wydał negatywną dla skarżącego decyzją. Nadto organ wskazał, iż nie uzgodnił przedmiotowej decyzji z innymi organami, gdyż określony przepisem art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek uzgodnienia dotyczy projektów decyzji ustalających warunki zabudowy i decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu odwołania W. S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że w dniu [...] października 2007r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych, a następnie poprzez korektę wniosku w dniu [...] września 2008r. wniósł także o ustalenie warunków zabudowy dla zjazdów do tych budynków. W ocenie organu II instancji okoliczność, iż wniosek inwestora był przez organ I instancyjny rozpoznawany tylko w odniesieniu do budynków mieszkalnych jest uzasadniony tym, że kwestia zjazdów miałaby znaczenie dopiero w przypadku wydania pozytywnej decyzji w zakresie tych budynków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany o promieniu [...] m i ustalił, że na jego obrzeżach w odległości [...] m od działki inwestora istnieje zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ciągów drogowych na głębokości do [...] m. Zabudowa w terenie objętym wnioskiem jest uporządkowana i stanowi zabudowę zagrodową. Wobec powyższego wywiódł, że nie jest realna kontynuacja funkcji dotychczasowego zagospodarowania terenu. Nadto wskazał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w odniesieniu do gruntu rolnego stanowiącego kl III a i b, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez Wójta Gminy Z. przepisów obowiązującego prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył W. S. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o jej zmianę poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skarżący podał, że wydana w sprawie decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego. W jego ocenie spełnione zostały przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podał, iż planowana inwestycja – budowa trzech budynków mieszkalnych ma być zrealizowana na działce nr [...] w C.. Nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej tj. do drogi powiatowej położonej na działce nr [...], drogi gminnej położonej na działce [...] położonej na północ od wnioskowanej do zabudowy działki oraz wzdłuż drogi krajowej położonej na działce nr [...]. W wyniku ustaleń dokonanych przez skarżącego brak jest przeszkód do zaopatrzenia planowanej inwestycji w media (wodę i energię elektryczną). Nie znajduje także uzasadnienia dla argumentów podnoszonych przez organy dotyczących uznania, że planowana budowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji co do charakteru budynków. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, a planowana inwestycja ma tożsamy charakter brak było podstaw do uznania przez organ, że nie wystąpi kontynuacja funkcji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w sprzeczności z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. Należy stwierdzić iż obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo. Negatywna ocena wniosku inwestora wynika z faktu ustalenia przez organ I instancji, iż nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym obszarze. Na terenie objętym analizą dominuje funkcja rolnicza, również działki sąsiednie w stosunku do działki objętej wnioskiem stanowią grunty rolne, zabudowa mieszkaniowa występuje natomiast na obrzeżach obszaru analizowanego, wzdłuż istniejących ciągów drogowych. Zdaniem orzekających w sprawie organów, planowana inwestycja jest sprzeczna z istniejącą w granicach obszaru analizowanego funkcją rolniczą, zaś budowa trzech budynków mieszkalnych nie jest tożsama z zabudową zagrodową planowaną do obsługi upraw polowych. Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę uważa, że zaprezentowane przez organ stanowisko nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w przeprowadzonej analizie, która nie dokonuje pełnego opisu występującej na tym terenie zabudowy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na występującą w analizowanym obszarze zabudowę zagrodową, co do występowania której nie wypowiada się organ pierwszej instancji, ani nie wynika ona z części opisowej analizy. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez organ, przesądzającego, iż występuje brak sąsiedztwa działki zabudowanej w sposób pozwalający uznać, iż wystąpi kontynuacja funkcji. Należy zauważyć, iż z części graficznej analizy wynika, że na obszarze analizowanym występuje różnego rodzaju zabudowa. Sam organ przyznaje, iż na obrzeżach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie po analizie całego obszaru wyznaczonego w sposób wskazany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 września 2007 roku, II SA/Łd 456/07, Lex nr 376853). Podstawę odmowy wydania decyzji może stanowić jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu negatywnej dla inwestora decyzji, wyjaśniając z jakich przyczyn nowej inwestycji nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 269/07- niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 sierpnia 2008 roku, II SA/Po 568/07, Lex nr 493249). Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu ,, działka sąsiednia’’. Treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności w wynikami przeprowadzonej analizy. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sam fakt oddalenia działki skarżącego od innych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, znajdującymi się w obszarze analizowanym, nie może automatycznie przesądzać o braku kontynuacji funkcji. Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jak wynika z wniosku inwestora (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 roku, IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539, z dnia 20 grudnia 2007 roku, IV SA/Wa 1060/07). Faktycznie, należy przyznać rację organowi, że zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych( DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zm.) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jednocześnie poza uwagą organów pozostała kwestia, że nawet gdyby zachodziła potrzeba wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, to decyzja w tym zakresie winna zostać wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Tak więc na etapie decyzji o warunkach zabudowy kwestie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie są badane. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) polegającym na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie precyzyjne wyjaśnienie - z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku - jakimi kryteriami kierowały się organy administracji uznając, iż mimo znajdujących się w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych, które mają dostęp do drogi publicznej uznały, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Winny w pełnym zakresie dokonać opisu zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dysponując tak przeprowadzoną analizą organy winny ponownie dokonać oceny czy spełnione są przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.