VIII SA/Wa 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie sędzia WSA Marek Wroczyński, sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "PWIS") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a."), art. 235 1 i art. 235 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej: "K.p.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105 poz. 869; dalej: "rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r.") po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2011 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2010 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, dokonane przez samego zainteresowanego. W związku z powyższym, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie i przesłał do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w R. "Skierowanie na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej" u skarżącego. Jednocześnie dokonał oceny narażenia zawodowego u skarżącego w przebiegu zatrudnienia, uwzględniając w niej m.in. informacje archiwalne uzyskane od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz dane przekazane przez samego zainteresowanego. W związku z otrzymaniem zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego jednostka orzecznicza I stopnia zwróciła się [...] maja 2010 r. do organu I instancji o uzupełnienie informacji o narażeniu zawodowym poprzez wskazanie rodzaju czynników chemicznych, wartości stężeń oraz okresu narażenia na czynniki występujące w środowisku pracy, które mogły spowodować chorobę zawodową figurującą w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Po uzupełnienia dokumentacji, [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w R. [...] lipca 2011 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. W związku z wniesieniem odwołania, jednostka orzecznicza II stopnia (Instytut Medycyny Pracy w Ł.) wystawiła [...] września 2011 r. orzeczenie lekarskie [...], w którym podtrzymała opinię jednostki orzeczniczej I stopnia i orzekła brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. W oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] lipca 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawione przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w R. oraz orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] września 2011 r. Instytutu Medycyny Pracy w Ł. oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, organ I instancji decyzją z [...] listopada 2011 r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] stycznia 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] listopada 2011 r. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał m.in., że skarżący od 1968 r. pracował we własnym gospodarstwie rolnym, które w 2000 r. przekazał synowi. W latach 1969-1970 pracował dodatkowo jako pomocnik [...] w Fabryce [...] w R., w 1971 r. był [...] w Spółdzielni Kółek Rolniczych K., a w latach 1972-1975 pracował na stanowisku [...],[...] w Hucie Szkła [...] w R.. Następnie był zatrudniony na stanowisku [...] w Fabryce [...] w R. (1975-1976), a w latach 1979-1982 pełnił obowiązki [...],[...] (1982-1987), [...] (1987-1988) oraz [...] w Wojewódzkim Zespole Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w R. (1988-1994). Pracę zawodową zakończył w 1994 r., kiedy uzyskał prawo do świadczeń rentowych z powodu z ogólnego stanu zdrowia. PWIS podniósł, iż w zgromadzonej dokumentacji znajdują się szczegółowe informacje na temat substancji chemicznych z jakimi skarżący miał kontakt w przebiegu zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż przy prowadzeniu postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej obowiązują ścisłe uwarunkowania prawne - postępowanie musi być prowadzone zgodnie z wykładnią artykułów Kodeksu pracy, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Przytoczył definicję choroby zawodowej zawartą w art. 2351 K.p. wskazując, iż do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: choroba jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz uprawniona przez ustawodawcę do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostka służby zdrowia potwierdzi jej związek przyczynowy z wykonywaną pracą zawodową. Nadto powołał treść art. 2352 K.p. PWIS podniósł, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej skarżący był diagnozowany w dwóch uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia. Obydwie jednostki orzecznicze zgodnie orzekły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Nadto wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych orzeczenie lekarskie uprawnionej do orzekania jednostki służby zdrowia ma walor opinii biegłego, a Państwowy Inspektor Sanitarny podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia jest związany orzeczeniem wydanym w sprawie. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowa i przekonywująco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Organ odwoławczy podniósł także, iż postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne jest trzecim postępowaniem w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego. Poprzednie podstępowania dotyczyły [...] oraz [...] i były rozpatrywane w odniesieniu do tych samych zakładów pracy, które uczestniczą w aktualnie prowadzonym postępowaniu. Nadto z akt sprawy wynika, iż informacje odnośnie przebiegu zatrudnienia, jak i oceny narażenia zawodowego skarżącego zostały należycie zebrane przez organ I instancji. Ocenę narażenia zawodowego uzupełniono m. in. o dane archiwalne, zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., informacje i dokumenty uzyskane podczas wywiadów ze skarżącym oraz nadesłane przez niego w toku prowadzonego postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. PWIS jednocześnie stwierdził, iż nie kwestionuje istnienia u skarżącego wielu poważnych schorzeń oraz nie neguje jego prawa do wyrażania opinii, że nabawił się ich podczas wykonywania pracy zawodowej. Jednakże, w oparciu o § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., decyzję w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego. W § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 wzmiankowanego rozporządzenia wskazano podmioty jedynie uprawnione do orzekania w zakresie chorób zawodowych. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2000 r., I SA/Wa 531/00, zgodnie z którym subiektywne przekonanie osoby skarżącej o istnieniu u niej choroby zawodowej, przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji w ramach kontroli sądowej nie może być wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, iż zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i orzeczenia lekarskie, wystawione przez uprawnione do orzekania jednostki służby zdrowia są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej. Nie mają one bowiem uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego, niż to uczynili lekarze orzecznicy, rozpoznania schorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2012 r. Poinformował, że w jego sprawie od początku prowadzonego postępowania, w badaniach diagnostycznych odnoszono się do oceny narażenia zawodowego, wystawionej przez organ I instancji, który nie postąpił właściwie. Skarżący podniósł, że toczy się błędny tryb postępowania, za który nikt nie ponosi odpowiedzialności. Ponownie poinformował o prymitywnych warunkach, w jakich pracował w Hucie Szkła w latach 1972-1975 oraz o fakcie niespełnienia norm odnośnie bezpieczeństwa pracy, co zgodnie z odgórnym zarządzeniem spowodowało zamknięcie zakładu w 1976 r. Według skarżącego organy Inspekcji Sanitarnej posiadają wiedzę na ten temat, pomimo tego wprowadzają pracownika w błąd i nie postępują jak należy. Jednocześnie skarżący poinformował, że w archiwach Huty Szkła i Inspekcji Sanitarnej znajdują się setki raportów badawczych o narażeniu zawodowym na czynniki chemiczne, [...] - zatruwające oraz uzależniające organizm poprzez działanie na niego drogą [...] lub poprzez [...]. Skarżący stwierdził, że objawy [...],[...] i [...], [...] i bóle [...] występowały u niego podczas pracy w Hucie Szkła. Podniósł, że biorąc pod uwagę przebieg leczenia i ilość wykonanych u niego badań można w chwili obecnej zdiagnozować, z jakiej przyczyny substancje chemiczne skumulowały się w jego organizmie, uszkadzając [...] i [...], powodując - wskutek zatrucia - powstanie zespołu [...] i w późniejszym czasie objawy stanów [...], które mogą doprowadzić do powstania [...]. Nadto skarżący wskazał, iż nabawił się choroby podczas pracy w Hucie Szkła, dlatego decyzję organu odwoławczego uważa za krzywdzącą. Poniósł, że uznanie u niego choroby zawodowej, zwiększyłoby wymiar jego renty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2012 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego. Sąd w obecnym składzie w całości podzielił dokonane przez organy administracyjne ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenia legalność, czyli zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji. Podstawę prawną szczegółowych regulacji dotyczących chorób zawodowych stanowi art. 235¹ K.p., który określa, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Sąd podziela stanowisko organów, że w odniesieniu do skarżącej powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 K.p., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Uregulowania tego aktu prawnego obowiązywały w chwili wydania decyzji organu odwoławczego i według tych przepisów należy oceniać postępowanie organu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej wszczyna z urzędu właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, po uzyskaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika. Jednocześnie przepisy rozporządzenia wprowadzają obowiązek dokonania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej na specjalnym formularzu (§ 4 ust. 3). Wymóg ten wynika z potrzeby określenia granic sprawy, tj. ustalenia, czy w zgłoszeniu wskazano schorzenie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² K.p.). W świetle wyżej wskazanych przepisów, wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych i musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku, albowiem wobec skarżącego w/w warunki nie zostały spełnione, gdyż nie rozpoznano choroby zawodowej. W sprawie niniejszej postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej skarżącego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą, dotyczącą rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. W toku bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego zostały wydane stosowne orzeczenia lekarskie, początkowo przez jednostkę orzeczniczą I stopnia tj. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w R. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), a następnie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy w Ł. (orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] września 2011 r.). Żadna jednak z wyżej wymienionych jednostek orzeczniczych nie znalazła podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o art. 80 k.p.a. dokonały oceny orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego i nie znalazły podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, przeprowadzając dodatkowe dowody. W celu wszechstronnego i szczegółowego rozpatrzenia sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. dokonał uzupełnienia oceny narażenia zawodowego u skarżącego, jak i uzupełnienia wywiadu zawodowego. Nadto należy wskazać, że rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i leży wyłącznie w gestii upoważnionych do tego jednostek służby zdrowia. Wyłącznie jednostki orzecznicze, kierując się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno – orzeczniczymi, po przebadaniu pacjenta i zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego, przeprowadzoną przez organy inspekcji sanitarnej mogą wydać orzeczenia lekarskie o rozpoznaniu lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Sam fakt długoletniej pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej nie może uzasadniać jej stwierdzenia u skarżącego, tym bardziej, że nie wykazały jej szczegółowe badania jednostek orzeczniczych obu szczebli. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu orzeczniczym uprawnione jednostki organizacyjne nie stwierdziły u skarżącego choroby zawodowej pod postacią: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, a swoje stanowiska wiarygodnie uzasadniły, organy inspekcji sanitarnej nie mogły wydać decyzji odmiennych od wniosków przedstawionych w tych opiniach. Orzeczenia te zatem, oprócz dostarczonej dokumentacji lekarskiej, dokumentacji narażenia zawodowego skarżącego były podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw jej stwierdzenia są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Nie mają one prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 9 lipca 1998 r., II SA 634/98, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2006r., VII SA/Wa 1221/04, LEX nr 221953, uzasadnienie wyroku NSA z 5 stycznia 2007r., II OSK 1078/06, LEX nr 315089 ). Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W ocenie Sądu organy orzekające nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, wyprowadzone z nich wnioski nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.