VIII SA/Wa 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...], obręb M. położonej w miejscowości B. gmina B. w zakresie w jakim oznaczono powyższą nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RL, UT 1 oraz stwierdza nieważność załącznika graficznego Nr 1 w części terenu oznaczonego symbolem RL, UT 1 w stosunku do działki nr ewidencyjny [...] położnej w miejscowości B. gmina B.; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1) nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] (dalej skarżący) pismem Nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy B. w części dotyczącej działki nr [...], obręb M., położonej w miejscowości B. gmina B. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie regulacji art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co powoduje w myśl art. 28 ust. 1 ustawy powołanej wyżej, sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium. Zaskarżona uchwała w zakresie działki [...], według skarżącego dotknięta jest wadą, gdyż występuje niezgodność pomiędzy regulacją podjętą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., a zaskarżoną uchwałą, albowiem w Studium przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem TS – tereny obiektów i urządzeń obsługi turystyki i rekreacji do adaptacji, natomiast na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto skarżoną uchwałą, iż przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem RL – tereny zwartych kompleksów leśnych oraz w części UT 1 – tereny turystyczno – wypoczynkowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy B. jako swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawiła uchwałę Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 2012 r. Powyższą uchwałą Rada Miasta i Gminy B. po zapoznaniu się ze skargą Wojewody [...] uznała skargę w całości za zasadną i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy B. w części dotyczącej działki nr [...], obręb M., położonej w miejscowości B. gmina B. Stan faktyczny w sprawie przedstawiał się następująco : [...] Ośrodek Edukacyjno – Charytatywny Diecezji R. pisemnie powiadomił Burmistrza Miasta i Gminy B., że w części działki nr [...], położonej w miejscowości B. gmina B., oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zwartych kompleksów leśnych (RL) znajduje się budynek w stanie surowym o powierzchni ok. 1000 metrów kwadratowych, dla którego w roku 1989 uzyskano prawomocne pozwolenie na budowę. Ponadto do 2004 r. cała działka nr [...] znajdowała się w obszarze UT 1, co pozwalało na jej wykorzystanie na cele inwestycyjne. W wyniku błędu projektanta planu w trakcie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część działki zakwalifikowano jako tereny RL, zmieniając stan określony w poprzednim planie oraz znacząco obniżając wartość nieruchomości. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w miejscowości B. gmina B., oznaczona została w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 1999 r, jako tereny TS – tereny obiektów i urządzeń obsługi turystyki i rekreacji do adaptacji. Zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia 5 lipca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Radomskiego Nr 14, poz. 127), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., działka położona w obrębie Mikówka oznaczona numerem ewidencyjnym 508/1, znajdowała się w terenach istniejących ośrodków wypoczynkowych całorocznych – Turno oznaczonych symbolem 3.10.1.UT. W wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stanowiącym załącznik nr 1, przyjętego Uchwalą Rady Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., przedmiotową działkę nr ewidencyjny [...], oznaczono w części symbolem RL – tereny zwartych kompleksów leśnych oraz w części UT 1 – tereny turystyczno-wypoczynkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postepowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżony skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Nowa ustawa planistyczna nie przewidywała możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski : Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy B. w części dotyczącej działki [...], obręb M., położonej w miejscowości B. gmina B., której skarżący zarzucił niezgodność z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. z dnia [...] czerwca 1999 r., przyjętym uchwałą Nr [...], na etapie sporządzania projektu zmiany planu oraz na etapie jej uchwalania. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego – co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jednakże zawartym w nim ustaleniom ustawodawca nadał rangę wiążących wytycznych przy formułowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Z art. 3 ust. 1 i z art. 9 ust. 1 ustawy w/w wynika bowiem, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc w studium – według art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, to te kierunki stanowią lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, determinujące treść planu miejscowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalając zatem zaskarżony w części plan organ zobligowany był do zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uchwalonego w dniu [...] czerwca 1999 r. nr [...]. Odnośnie rozumienia pojęcia "zgodności" Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż termin "spójność", czy "niesprzeczność" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały rady gminy. Z mocy art. 28 ust. 1 tej ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje zaś nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaliczyć do zasad planistycznych. W myśl postanowień studium z dnia [...] czerwca 1999 r., teren objęty zmianą planu (odnośnie działki [...] w obrębie M., Gmina B., o powierzchni [...] ha, będący własnością Diecezji R.) znajdował się w strefie oznaczonej symbolem TS – tereny obiektów i urządzeń obsługi turystyki i rekreacji do adaptacji. Natomiast na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego skarżoną uchwałą przedmiotowa działka oznaczona jest w części symbolem RL – tereny zwartych kompleksów leśnych oraz w części UT 1 – tereny turystyczno – wypoczynkowe. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami obowiązującego wówczas Studium, a przeznaczeniem terenów w planie ( na załączniku nr 1), co oznacza, że uchwała w tej części dotknięta jest wadliwością polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, iż w tym zakresie (odnośnie działki [...]), zachodzi sprzeczność z ustaleniami obowiązującego wówczas Studium, oznacza to naruszenie zasad przy sporządzaniu planu. W konkluzji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...], obręb M. położonej w miejscowości B. gmina B., nadto stwierdził nieważność załącznika graficznego nr 1 w części terenu oznaczonego symbolem RL, UT 1 w stosunku do działki [...], działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 152 orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. . .