VIII SA/Wa 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...]Dyrektor [...]Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor [...]OR ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ I instancji, Kierownik BP ARMiR) z [...]sierpnia 2016 r. nr [...]o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...]maja 2012 r. wpłynął do Biura Podawczego w [...]wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotu [...]sp. z o. o.. W dniu [...]grudnia 2013 r. Kierownik BP ARMiR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Od wskazanej decyzji w dniu [...]stycznia 2014 r. wpłynęło odwołanie. Następnie [...]lipca 2014 r. Dyrektor [...]OR ARMiR wydał decyzję o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARMiR wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o (dalej: strona) o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na rok 2012 w miejsce poprzednika w związku z zaistniałym następstwem prawnym po podmiocie [...]sp. z o.o. (tzw. wniosek transferowy). W okresie od [...] sierpnia do [...] września 2015 r. organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego usiłował przeprowadzić dowody z przesłuchania świadków M. P., Ł. M., R. T., M. D., M. P. celem ustalenia czy nie doszło do stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Zaplanowanych czynności z dowodu przesłuchania wyżej wymienionych świadków nie udało się przeprowadzić z powodu niestawiennictwa świadków. W dniu [...]września 2015 r. Kierownik BP ARMiR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, która to decyzja została uchylona przez Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARMiR w dniu [...]października 2015 r. (nr [...]). W okresie po uchyleniu decyzji organu I instancji, organ ten ponowił próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z dowodów przesłuchania świadków wcześniej już wymienionych oraz nowych świadków K. R., M. M., R. B., S. K., R. M., P. M., D. M. na okoliczność ustalenia czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. W tym przypadku organowi udało się jedynie przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka R. T.. W pozostałym zakresie organ nie przeprowadził dowodów z przesłuchania świadków z uwagi na ich niestawiennictwo. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...]Kierownik BP ARMiR w [...], działając na podstawie: - art. 20 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 25 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zwana dalej "ustawą PROW", - § 2 ust 1, oraz § 22, § 24 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem PRŚ"; - art. 2 lit. a i b oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009"; - art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74), - art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich; - art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi [...]sp. z o. o. następcy prawnemu [...]sp. z o.o.. Powodem odmowy przyznania ww. płatności było stwarzanie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W dniu [...]września 2016 r. [...][...] sp. z o. o. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Następnie dnia [...]stycznia 2017 r. [...]sp. z o.o. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. W dniu [...]lutego 2017 r. organ odwoławczy postanowieniem nr [...]zawiesił postępowanie odwoławcze na wniosek strony. W dniu [...]stycznia 2020 r. [...]sp. z o.o., następca prawny [...]sp. z o.o. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Dnia [...]lutego 2020 r. Dyrektor [...]OR ARiMR podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. W dniu [...]marca 2020 r. [...]sp. z o.o., następca prawny [...]sp. z o.o. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2020 Dyrektor [...]OR ARiMR odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]października 2020r. (będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt, w przypadku kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z roku 2012, reguluje rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 nr 33 poz. 262 ze zm.) a także ustawa z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 173 ze zm.). Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/200.9, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez, niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu lit. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WB) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. [...]sp. z o.o. wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wszczętej na wniosek [...]sp. z o.o., która wystąpiła o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012. Organ odwoławczy podkreślił, iż istotą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy strona spełniła warunki do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych oraz czy nie stworzyła "sztucznych warunków" do otrzymania wnioskowanych płatności. Dalej wyjaśnił, iż odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organ I instancji ustaleń, iż wnioskodawca w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych oraz nie był posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe stanowi w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Dyrektor ARiMR przytoczył brzmienie art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Natomiast, stosownie do art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Następnie przychylił się do oceny dokonanej przez organ I instancji. Podkreślił występowanie osoby P. M. w innych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Kierownika Biura Powiatowego ARMIR w [...]w zakresie płatności rolnośrodowiskowych. Jak wskazał organ odwoławczy, organy orzekają o tworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności przez P. M. oraz wykazują, iż P. M. tworząc kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek cywilnych, w których jego osoba jest powiązana w ten sposób, iż jest albo wspólnikiem, albo prezesem zarządu, albo prokurentem, podzielił w ten sposób całe gospodarstwo w celu ominięcia modulacji płatności, m.in. ONW oraz rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił, iż stwierdzenie sztucznych warunków poprzez podział gospodarstwa w celu uzyskania nienależnych płatności, możliwe było dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M.. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem analizy było postępowanie P.M., który według stanu na 2012 rok, wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych oraz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością składając odrębne wnioski o przyznanie płatności. [...] sp. z o.o. została zarejestrowana w dniu [...] maja 2012 r. w ewidencji prowadzonej przez ARiMR, prezesem zarządu był P.M., zaś D. M. (syn P.M.) został ustanowiony pełnomocnikiem spółki. P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] podmiotów (stan na 2012 rok), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto P.M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], a także jest właścicielem [...] SA. Nadto organ odwoławczy dokonał tabelarycznego zestawienia postępowania P.M., który wspólnie z członkami najbliżej rodziny oraz współpracownikami zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, składając odrębne wnioski o przyznanie płatności. Okoliczności stworzenia sztucznych warunków pojawiły się sprawie po dokonaniu analizy kilkudziesięciu podmiotów – spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Ustalenia te wymagały porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedziby, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania, treści składanych wniosków. W ocenie organu odwoławczego analiza wskazuje, iż P.M. tworząc kilkadziesiąt spółek, w których jego osoba jest powiązana w ten sposób, iż jest albo wspólnikiem albo prezesem zarządu albo prokurentem i podzielił gospodarstwo w ten sposób w celu ominięcia modulacji płatności, m.in. ONW oraz rolnośrodowiskowej. Idea płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy udzielania pomocy finansowej tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, tzn. decydują jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż działania P.M., jego zdaniem, świadczą jedynie o tym, iż jest to jedno gospodarstwo rolne prowadzone przez jedną osobę, P.M., zarządzane przez niego, w których on jest główną osobą decyzyjną. Wyodrębnienie innych podmiotów z jednego gospodarstwa rolnego, może jedynie świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności z UE. Bowiem powiązanie osobowe pomiędzy poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Ponadto wskazane w uzasadnieniu decyzji obu instancji podmioty są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne przejawiają się w pierwszej kolejności w fakcie dokonywania licznych przekształceń prawnych poszczególnych podmiotów, co skutkuje składaniem kolejnych wniosków transferowych oraz multiplikuje postępowania w przedmiocie przyznanie płatności. Powiązania organizacyjne pomiędzy spółkami przejawiają się także w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne spółki i samego P.M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Pomiędzy tymi podmiotami występują powiązania o charakterze osobowym oraz organizacyjnym powodujące, że podmioty te nie prowadzą samodzielnie działalności rolniczej, a jedynym celem ich utworzenia było uzyskanie nienależnych płatności. Organ odwoławczy, bazując w oparciu o posiadane dokumenty w sprawie, doszedł do ustaleń, że w sprawne doszło do stworzenia sztucznych warunków. Strona zaś nie udowodniła, że te ustalenia organu nie są słuszne. Dalej podzielił stanowisko organu I instancji, iż aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku, kilkunastu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Konkludując Dyrektor ARiMR stwierdził, iż [...] spółka z o.o. oraz podmioty których następcą prawnym jest [...] spółka z o.o., składając wniosek o przyznanie płatności nie spełniły definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P.M.. P.M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Podkreślił, że gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa). Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, to P.M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo [...] spółka z o.o. oraz podmiotów przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Zatem przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami. Pismem z dnia [...] listopada 2020r. [...]sp. z o.o. wniosła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego z [...] października 2020r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił: – błędne zastosowanie następujących przepisów prawa tj.: art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji WE nr 1976/2006, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, zapisów 25 preambuły do rozporządzenia Rady 73/2019 jak i przepisów rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2012r. wymienionych w zaskarżonej decyzji; – błędy w ustaleniach stanu faktycznego. Skarżąca w treści skargi nie określiła zakresu żądania, wnosząc jedynie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012. Zdaniem organów, Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych dopłat, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz, że składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał de facto P.M. poprzez powiązania osobowe i kapitałowe w kilkudziesięciu spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE we wskazanym w skardze wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, a treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1). Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W przedmiotowej sprawie organy orzekające ustaliły, że celem przedmiotowej płatności jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony, utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi tu więc o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Przepis art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji(WE) nr 65/2011 stanowi, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Należy zauważyć, iż P.M. utworzył na przestrzeni lat 2005-2012 wraz z żoną R. M. i synem D. M. oraz innymi współpracownikami łącznie [...] podmiotów (spółek cywilnych i z o.o.), które występowały odrębnie o różnego rodzaju płatności. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ocenę organów ARiMR, że analizowane w toku postępowania spółki są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P.M. gospodarstwa rolnego, posiadające w praktyce taki sam zakres działalności oraz siedzibę tożsamą z adresem zamieszkania P.M. w [...] lub dla spółek utworzonych w latach 2009 – 2010 pod adresem [...], gmina [...]. Znamienne jest, że wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P.M., funkcjonująca pod nazwą [...] z siedzibą w [...], która zapewniała sprzęt rolniczy, niezbędny do uprawy deklarowanych przez spółki gruntów, jak również spółka z o.o. [...], w której P.M. miał większość udziałów. Wszystkie przejęte spółki z wniosków transferowych oraz [...] w dacie powstawania posiadały swoją siedzibę w gminie [...], natomiast zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. grunty rolne w innych województwach, w gospodarstwach rozproszonych na kilka powiatów, co ze względu na odległość od siedziby spółek znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i podważa sens tej działalności. Rację mają organy, że nie jest zrozumiałe pod względem celowości odrębne deklarowanie do płatności przez podmioty, mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie. Organy ARiMR w przedmiotowej sprawie przeanalizowały nie tylko sposób tworzenia omawianych spółek i istniejące w nich powiązania osobowe, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P.M. lub jego syna D. M. ale i mechanizm przekazywania poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami w latach: 2005-2012. Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami, jak również nadzór P.M. nad działalnością rolną na przedmiotowych gruntach jako wspólnika wszystkich analizowanych podmiotów nie wskazuje, zdaniem Sądu, aby samodzielnie i na własny rachunek prowadziły one deklarowane gospodarstwa rolne, co by świadczyło o ich posiadaniu. Tym samym zasadne jest twierdzenie organów, że umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy omawianymi podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów. Jak wynika z obszernego materiału dowodowego, ocenionego przez organy ARiMR, powiązania osobowe między wspólnikami spółek tworzonych przez P.M. wskazują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych. Sąd podziela stanowisko organów, że z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą, polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną. Należy zgodzić się z organem, że dopiero analiza danego wniosku w powiązaniu z innymi wnioskami składanymi przez inne podmioty pozwala ustalić pewien schemat działania i powiązania określonej grupy osób, która takie sztuczne warunki stworzyła. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 roku, sygn. akt II GSK 2576/14 ustalenie sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji korzystniejszemu (por. M. Godlewska, pojęcie nadużycia prawa w prawie UE(cz.1, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6(69), str. 25 – 26). Nadto należy zgodzić się z organem, że "podział" dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulacyjnych. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinasowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że wskazane przez organy ww. okoliczności należy uznać za rozważenie elementu obiektywnego przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa, o którym jest mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Uznać również należy, że prawidłowo został oceniony w sprawie element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P.M., środki finansowe pozyskane Agencji wpływały bezpośrednio na konto P.M., podobnie jak środki dla innych spółek, trudno zatem w tej sytuacji mówić o faktycznej odrębności, w tym finansowej skarżącej spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną (już w momencie powoływania spółek) koordynację pomiędzy podmiotami dotyczącą stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Tym samym organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia w ramach PRŚ przyznawanie płatności beneficjentom, którzy - tak jak skarżąca spółka – nie są faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego i którzy w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej. W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2012 r. określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.277 z dnia 21 października 2005 r, zwane dalej: rozporządzeniem nr 1698/2005). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia, nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędów w ustaleniach faktycznych należy wskazać, że w głównej mierze organy oparły swoje ustalenia na danych zawartych w ZSZiK, który ma umocowanie w ustawie o krajowym systemie ewidencji. Przepis art. 2 tej ustawy powierza utworzenie i prowadzenie Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 kpa). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa). Jednocześnie organy dokonały w sprawie analizy dokumentów dołączonych do wniosków o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012, poczyniły prawidłowe ustalenia dotyczące okoliczności zawiązania poszczególnych spółek, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek, ustaliły wykorzystywanie tego samego sprzętu rolniczego, posiadania dokumentacji potwierdzających prowadzenie operacji gospodarczych przez te podmioty lub na ich rachunek, a w konsekwencji wywiodły trafną konkluzję, że zawiązane spółki nie prowadziły działalności rolniczej. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego uwzględniał wnioski P.M. o przesłuchanie w charakterze świadków, jednak żadne z przesłuchań mimo wyznaczanych terminów, nie odbyły się. Trudno w tej sytuacji uznać za wadliwe stanowisko organów, że wnioski dowodowe składane były dla przedłużenia postępowania, skoro strona nie przedłożyła dowodów podważających poczynione przez organ ustalenia. Dokonując oceny zarzutu strony co do błędów w ustaleniu stanu faktycznego przez organy ARiMR należy pamiętać, że kwestia postępowania dowodowego w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest odmiennie od regulacji kpa. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym postępowaniu organy ARiMR nie stosują art. 77 § 1 kpa, a tylko zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mają też obowiązku udzielania informacji z urzędu, lecz na żądanie strony. Także zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i związana z nią zasada wysłuchania strony (art. 10 kpa) zostały wyraźnie ograniczone; organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania na ich żądanie, przy czym art. 81 kpa nie stosuje się. W postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności ze środków unijnych nastąpiło przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, co spowodowało jednocześnie odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Niemniej jednak, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15 (publ. cbosa), nie oznacza to, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co do zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, uznając [...] Sp. z o.o. oraz podmioty których następcą prawnym jest [...] sp. z o.o., a następnie [...] sp. z o.o. za producenta rolnego i stronę postępowania, powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Wówczas to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania takich płatności. Zdaniem Sądu, organy ARiMR oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 80 kpa, nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Uznały na tej podstawie, że w rozpatrywanym przypadku zasadniczą podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie więzi prawnej, ekonomicznej i personalnej między różnymi osobami tworzącymi poszczególne analizowane spółki prawa handlowego, a skupionymi wokół P.M., oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, sztucznych warunków, o jakich mowa w powyższym przepisie prawa unijnego. Natomiast skarżąca nie powołała żadnych nowych dowodów na okoliczności przeciwne, niż ustalone przez organy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak jest również przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.