VIII SA/Wa 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu gminy postanowił: odrzucić skargę. W dniu [...]grudnia 2017 r. Rada Miejska w [...]podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia budżetu Gminy [...]na 2018 r. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. M. T. (dalej: "skarżąca"), powołując się na art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm,; dalej: "u.s.g.") wniosła do Burmistrza [...]skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2017 r., zarzucając jej naruszenie § 6 ust 3,4 i 5, § 11 ust. 1, § 14 ust. 4, 5 i 7, § 25 ust. 2 – Statutu Sołectwa [...], § 6 ust. 3 – Statutu Gminy [...]uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. oraz art. 45 Konstytucji RP, a także naruszenie jej interesu prawnego i materialnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione w niej zarzuty. Wskazała, że w dniu [...]września 2017 r. w Sołectwie [...]odbyło się Zebranie Wiejskie zwołane z inicjatywy Sołtysa. Zebranie Wiejskie podjęło dwie uchwały w sprawie zaplanowania przedsięwzięć w budżecie Gminy [...]na rok 2018 r.- uchwała Nr [...]w sprawie przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na rok 2018 w wysokości [...]zł i uchwałę Nr [...]w sprawie przeznaczenia środków z dzierżawy mienia komunalnego przejętego od gminy tak zwanego punktu-skupu owoców, tj. całej kwoty z dzierżawy punktu – skupu za rok 2017 i środków z dzierżawy punktu skupu z lat ubiegłych ([...]zł), a nie wykorzystanych do tej pory przez Sołectwo [...]na tłuczeń na drogi gminne we wsi [...]. Skarżąca wskazała, że dochody uzyskane z gospodarowania mieniem komunalnym przejętym od gminy są dochodami sołectwa. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż podjęte przez Zebranie Wiejskie w dniu [...]września 2017 r. uchwały nr [...]i [...]i złożone na ręce Burmistrza [...]wnioski zostały podjęte zgodnie z obowiązującym prawem, a zaplanowane przedsięwzięcia mieszczą się w zadaniach własnych gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...]wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym. Projekt budżetu był przedmiotem opiniowania przez Regionalną Izbę obrachunkową w [...], która zaopiniował go bez uwag. Wskazał, iż nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że uchwała narusza prawo, czy też interes prawny skarżącej. Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej w oparciu o wątpliwy interes prawny skarżącej byłby nie do pogodzenia z interesem całej gminy. Jednocześnie Burmistrz [...]wskazał, że wskazywany jako strona przeciwna nie ma samodzielnej legitymacji procesowej do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym miejscu wskazać wypada, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak np. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II GSK 577/17, z 27 listopada 2017 r., II GSK 2881/17). Analizując tak ukształtowany interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Wskazał on na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (tak wyrok NSA z 24 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 952/09). Zważywszy na powyższe rozważania sąd pierwszej instancji stwierdza, że skarżąca jako mieszkaniec gminy nie wykazała, iż jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Interesu tego skarżąca upatruje bowiem w tym, że jest mieszkańcem sołectwa [...]. Wskazana okoliczności nie uzasadnia jednakże jej uprawnienia do zaskarżenia uchwały dotyczącej wniosku sołectwa, zaś wskazywane naruszenie przepisów ustawy o funduszu sołeckim, normującego przecież wyłącznie kompetencję rady gminy, nie uprawnia mieszkańca gminy do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu gminy do jego usunięcia. Normy zadaniowe nie dają bowiem - jak podnosi judykatura - podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, z. 7-8, s. 69). Tytułem wyjaśnienia wskazać zatem wypada, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.s.g. sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy organami sołectwa są zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy oraz sołtys – jako organ wykonawczy, którego działalność wspierana jest przez radę sołecką. Sołtys uprawniony jest do reprezentowania sołectwa, które ma zdolność sądową. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest zatem sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Uprawnienie do wniesienia skargi w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim mogłoby ewentualnie przysługiwać zatem sołectwu wnioskującemu do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o określone rozdysponowanie (rozplanowanie w budżecie gminy) środkami funduszu sołeckiego. Zgodnie bowiem z tym przepisem warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. O sposobie rozdysponowania środków funduszu zaś decyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej (art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim). A zatem stosunek prawny na gruncie tej regulacji prawnej mógłby ewentualnie zostać nawiązany między sołectwem a organem gminy. Podkreślić przy tym należy, iż żaden przepis prawa nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień do kwestionowania decyzji tych organów w sprawie rozdysponowania środkami funduszu sołeckiego przez inny podmiot niż sołectwo, choćby nawet podmiot ten był uczestnikiem zebrania wiejskiego. Podnieść też należy, że choć środki funduszu są wyodrębnionymi środkami w budżecie gminy (art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim), to brak jest przepisu prawa, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby uprawnienie do żądania uchwalenia budżetu w określonej, innej treści, w tej sprawie w części dotyczącej przyznania i sposobu rozdysponowania środkami funduszu. Niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny jest zatem samo niezadowolenie mieszkańca gminy z działań organów gminy uczestniczących w procesie przygotowania i uchwalenia budżetu gminy. W konsekwencji uznać, należy, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazała, że jej własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem jej skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.