VIII SA/Wa 285/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz W. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt VIII SA/Wa 285/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2022 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 20 grudnia 2021 roku, nr [...] odmawiającej jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem W. G. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 roku, nr [...] Wójt Gminy G. odmówił W. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem W. G.. Organ pierwszej instancji wskazał, iż podstawą odmowy było nie spełnienie warunku z art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2020 roku, poz. 111, dalej jako ustawa), bowiem ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jej męża W. G. datuje się od 2007 roku, gdy miał 47 lat. Organ wskazał jednocześnie, że W. G. od 1 marca 2020 roku pobiera emeryturę i ta okoliczność stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie złożyła W. G. zarzucając naruszenie przepisów art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy poprzez błędne uznanie, że pobieranie emerytury wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 ust.1b ustawy z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji wskazał, że odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparł na treści art. 17 ust.1b ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: - nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, iż podstawę odmowy mógł stanowić wskazany przez organ przepis. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13 gdzie w pkt 2 tego wyroku stwierdzono, że w zakresie w jakim art. 17 ust.1b różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Organ wskazywał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że bezczynność ustawodawcy niewykonującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią wskazanego przepisu ustawy. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przepisie którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy ustalił, iż W.G.w dniu 17 sierpnia 2021 roku złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W.G., który legitymuje się orzeczeniem z 12 lutego 2015 roku ustalającym trwałą niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego wynika, że W, G, wymaga stałej opieki innych osób, a pomoc tę świadczy jego żona. Jest on osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim. Skarżąca wykonuje czynności pielęgnacyjno- opiekuńcze przy mężu. W.G. pobiera emeryturę z ZUS, którą nadal otrzymuje, co wynika z decyzji o jej przeliczeniu z dnia 26 stycznia 2021 roku. Zdaniem organu odwoławczego przeszkodą do przyznania świadczenia dla skarżącej mogła być natomiast norma art. 17 ust.5 pkt 1b ustawy, który to przepis wskazuje wprost, iż świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi prawo do świadczenia emerytalnego. Organ odwoławczy analizował orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na tle przepisu art. 17 ust.5 pkt 1b ustawy i podnosił, iż w tym zakresie zarysowały się trzy linie orzecznicze, które organ omówił. Wskazywał, że możliwe do akceptacji jest stanowisko według którego należy stronie umożliwić dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do niższej emerytury. W przypadku skarżącej na dzień rozpoznawania sprawy przez organ pobierała ona świadczenie emerytalne i nie zawiesiła go. W dniu 2 grudnia 2021 roku oświadczyła, że zrezygnuje z emerytury dopiero po uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i na chwilę obecną z tego prawa nie zrezygnuje. Ewentualne zawieszenie prawa do emerytury nie należy do organów właściwych w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne. Z takim wnioskiem skarżąca powinna wystąpić do ZUS, który wyda stosowną decyzję. W niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność mająca wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust.5 pkt 1b ustawy. W sytuacji gdy skarżąca wystąpi o zawieszenie jej prawa do świadczenia emerytalnego, to możliwe będzie płynne przejście do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła W. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) ustawy przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79 kpa poprzez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez nią emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego dla W. G. od dnia 1 sierpnia 2021 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) ustawy, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe było zastosowanie do przepisu wyżej powołanego wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Dokonana wykładnia narusza zasadę równości w sytuacji gdy osoba nie ma prawa wyboru przysługującego jej wyższego świadczenia. W jej ocenie organ powinien kierując się wyrażoną w art. 8 ust.2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) ustawy. Skarżąca w dalszych wywodach odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych co do możliwości zrealizowania prawa do świadczenia wyższego w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej przepis art. 17 ust.1 pkt 1 lit.a) ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Nadto skarżąca wskazywała, że organy naruszyły zasady postepowania administracyjnego, a organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Akcentowała, że zasada informowania z art. 9 kpa ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. W sytuacji gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem( pobieranie emerytury) winien poinformować o potrzebie zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego. Pomimo złożenia wniosku i wybrania świadczenia korzystniejszego organ pominął regułę zawartą w art. 27 ust.5 i nie uwzględnił wniosku o wyborze świadczenia. Fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Istotną kwestią, która jest sporna w niniejszej sprawie jest zbieg prawa do świadczeń – w tym przypadku prawa do świadczenia emerytalnego, który został przyznany skarżącej oraz żądanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b) ustawy winien być interpretowany w związku z treścią art. 27 ust.5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz treści art. 24 ust.2 ustawy, wprowadzający zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi zasadami wynikającymi ze wskazanych przepisów ustawy należy rozstrzygać zgodnie z regułą proporcjonalności, która jest wypełniana na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W ocenie Sądu w sytuacji gdy dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust.5 ustawy należy przyjąć, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać ( por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2018 roku, I OSK 1175/18, z dnia 13 lipca 2018 roku, I OSK 235/18). Sąd podziela pogląd, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z zasadą z art. 7 kpa – prawdy obiektywnej zawiera ona obowiązek organu administracji publicznej załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zdaniem Sądu, skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Celem regulacji z art. 27 ust. 5 ustawy jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesne pobieranie różnych świadczeń. Samo jednak dokonanie przez skarżącą wyboru świadczenia jest decydujące dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy jest ono świadczeniem wyższym. Zatem po wystąpieniu zbiegu uprawnień oraz dokonania wyboru korzystniejszego finansowo, celem działań organu powinno być poinformowanie skarżącej czy spełnia wymogi do przyznania jej świadczenia wyższego i jedyną przeszkodą jest brak zawieszenia prawa do emerytury. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie przyjął, że dopiero zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, to jednak nie dostrzegł braku prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie. Należy w tym zakresie wyjaśnić, że obowiązek informowania stron postępowania wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych (przedemerytalnych) do systemu świadczeń rodzinnych. Zaznaczyć jednak z całą mocą należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19). W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma organów, z którego wynikałaby informacja, że w przypadku skarżącej organy uznały, że są spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego i w konsekwencji, aby móc otrzymać wnioskowane świadczenie, skarżąca musi zawiesić (wstrzymać) prawo do pobieranego świadczenia. Organ pierwszej instancji wręcz przeciwnie wskazał na dwie przeszkody przyznania jej wnioskowanego świadczenia – wiek uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności przez męża skarżącej oraz fakt pobierania świadczenia emerytalnego przez skarżącą. Organ w żadnym stopniu nie rozważał regulacji art. 27 ust.5 ustawy w kontekście umożliwienia wyboru wyższego świadczenia przez skarżącą. W związku ze stanowiskiem organu pierwszej instancji stanowisko skarżącej, że zawiesi prawo do świadczenia emerytalnego gdy uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest racjonalne. Wymaganie aby strona zrezygnowała, czy też zawiesiła świadczenia, jeszcze przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wyższego, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy żądane świadczenie faktycznie otrzyma. Organ winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie stronie prawa wyboru świadczenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał za błędne stanowisko organu pierwszej instancji, iż podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien być fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia. Trafnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, w sprawie K 38/13, który uznał art. 17 ust.1b ustawy za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie różnicowania co daty powstania niepełnosprawności. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie(patrz wyroki Naczelnego S4du Administracyjnego: z 10.05.2017r. sygn.akt I OSK; z 21.02.2018r. sygn.akt I OSK 2758117; z 14.12.2016r. sygn.akt I OSK 1614116; z 18.05.2017r. sygn.akt I OSK 128116; z 14.06.2017r. sygn.akt I OSK 2920116; z 2.03.2017r. sygn.akt I OSK 2407116; z 16.05.2018r. sygn.akt I OSK l32ll8; z 26.04.2019r. sygn.akt I OSK 8119, z 29.04.2019r. sygn.akt I OSK 300/19). Z tych też względów organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi ponownie postępowanie w zakresie spełniania przesłanek do przyznania żądanego świadczenia uwzględniając stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postepowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.