VIII SA/Wa 287/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A.G. prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego w R. przy ulicy [...] kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku znak : [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tj. z 2006r. Dz. U. Nr 139 poz. 993, dalej jako ustawa o ewidencji ludności) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej jako kpa) orzekł o wymeldowaniu A.B. z pobytu stałego z ul. [...] w R.. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wszczętego na wniosek M.B. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że opuszczenie przez A.B. przedmiotowego lokalu ma charakter dobrowolny i wynikało wyłącznie z jego woli. Jak bowiem wynika z wniosku M.B., jej były małżonek opuścił przedmiotowy lokal i aktualnie zamieszkuje u swojej matki B.B. w R. przy ul. [...]. W toku postępowania ustalono na podstawie wyjaśnień wnioskodawczyni, że A.B. opuścił mieszkanie przy ul. [...] w R. w sierpniu 2004 roku i zamieszkał w domu stanowiącym ich współwłasność w G. gmina O.. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] małżeństwo M. i A.B. zostało rozwiązane przez rozwód z winy męża, a w punkcie V tegoż wyroku ustalony został sposób korzystania z mieszkania. Faktu nie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu od sierpnia 2004 roku nie kwestionuje również A.B.. Uniemożliwianie korzystania z mieszkania zgłaszał wprawdzie do sądu, prokuratury i do policji, jednakże ze wszystkich tych organów otrzymał odmowne odpowiedzi. Tym samym, zdaniem organu I instancji, zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] złożył A.B., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym ustaleniu, iż opuścił on przedmiotowy lokal dobrowolnie w sytuacji, gdy faktycznie został usunięty z mieszkania wbrew swojej woli. Podniósł, że złożył wniosek do Komornika Sądowego [...] przy Sądzie Rejonowym w R. wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] dotyczącym wprowadzenia go w posiadanie lokalu przy ul. [...]. Wskazał, że organ I instancji za wiarygodne uznał jedynie wyjaśnienia jego byłej małżonki bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w szczególności w/w wyroku Sądu Okręgowego w R., który opatrzony jest klauzulą wykonalności oraz jego wyjaśnień z których wynika, że nadal chce zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu. Wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania go z przedmiotowego lokalu do czasu zakończenia sprawy egzekucyjnej prowadzonej przez komornika oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta R. prawidłowo rozstrzygnął, iż A.B. opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Z dowodów zgromadzonych w sprawie ( wyjaśnień stron oraz zeznań świadków ) wynika, że A.B. nie mieszka w lokalu przy ul. [...] w R. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o wyjaśnienia M.B. nie można dać wiary oświadczeniu A.B., iż nie opuścił dobrowolnie spornego lokalu, lecz do tego został zmuszony zachowaniem byłej żony. W ocenie organu II instancji, wprawdzie wyprowadzenie się odwołującego się ze spornego lokalu nastąpiło wskutek zachowania byłej żony, to w istocie miało charakter dobrowolny. Ponadto, w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyny opuszczenia przedmiotowego lokalu. Odnosząc się do wniosku odwołującego się dotyczącego zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy egzekucyjnej prowadzonej przez komornika, organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli komornik przeprowadzi egzekucję wyroku sądu powszechnego i A.B. ponownie zamieszka w tym lokalu, wówczas będzie mógł się zameldować w nim na pobyt stały. Powyższa decyzja Wojewody M. stała się przedmiotem skargi jaką złożył A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że obecnie nie toczy się postępowanie mające na celu egzekucję i wprowadzenie go w posiadanie lokalu przy ul. [...] w R., podczas gdy toczy się sprawa egzekucyjna przeciwko byłej małżonce M.B. sygn. akt [...]. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości, zwolnienie od kosztów sądowych oraz wyznaczenie pełnomocnika procesowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną i nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że został usunięty z mieszkania podstępnie i nie uczynił tego dobrowolnie jak usiłuje to przedstawić jego była małżonka. Próbował wejść do przedmiotowego lokalu, ale wkładki zamków wejściowych były wymienione, co potwierdzili świadkowie przesłuchiwani w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy ( patrz wyrok NSA z 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 ). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza bowiem nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawie niniejszej stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się jednakże pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu omawianego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nie przebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu ( przebywanie w nim sensie fizycznym, praca, nauka ) a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim ( tak min. wyrok NSA z dnia 23.04.2001r., sygn. akt V S.A. 3169/00, LEX NR 50123; wyrok NSA z dnia 7.12.2005R., sygn. akt II OSK 302/05, LEX NR 190969, wyrok WSA z dnia 18.12.2001r. sygn. akt II S.A./Ka 613/00, niepublik. ). W świetle orzecznictwa NSA pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. O stosownym opuszczeniu lokalu można mówić więc wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal w którym był zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Opuszczenie lokalu jest to bowiem nie tylko fizyczne nie przebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności ( patrz wyrok NSA z 5.01.2007r.II OSK 133/06 LEX NR 327831 ). W sytuacji, gdy strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego lub psychicznego, bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Dlatego też przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania Skarżącego, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, iż fakt dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca zameldowania przez A.B. budzi jednak pewne wątpliwości. Opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako konieczna przesłanka wymeldowania w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, powinna być rozumiana, jako zaniechanie posiadania lokalu, jako miejsca pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Jednak rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu musi nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli, jak i w drodze odpowiedniego zachowania się, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Jakkolwiek można uznać opuszczenie przez A.B. przedmiotowego lokalu w sierpniu 2004 roku za dobrowolne, to jednak nie można, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznać je za trwałe. Należy bowiem zauważyć, że Skarżący już pismem z dnia 26 października 2004 roku kierowanym do Prokuratury Rejonowej w R. informował, że jego próba wejścia do tego mieszkania okazała się nieskuteczna z powodu wymiany zamków wejściowych przez byłą małżonkę. Z pisma podobnej treści złożonego przez niego w dniu 27 października 2004 roku do Sądu Okręgowego w R. wynika, że w wyniku wymiany zamków nie mógł z w/w mieszkania zabrać cieplejszej odzieży, wykąpać się i zażyć lekarstw. O "bezprawnej" wymianie zamków poinformował również w dniu 27 października 2004 roku Komisariat Policji II w R., "prosząc o szybką i natychmiastową interwencję". W kolejnym piśmie z dnia 31 października 2004 roku ( data wpływu 8 listopada 2004 roku ) kierowanym do Sądu Rejonowego w R. Wydziału Rodzinnego napisał: "Żona bezpodstawnie wygania mnie z domu. Nawet mój mały pokój sobie zawłaszczyła. Zmieniła wkładkę w zamku u drzwi wejściowych". W wyniku składanych przez A.B. pism, Prokuratura Rejonowa w R. dla miasta R. nadzorowała postępowanie w sprawie zmuszania Skarżącego do zaniechania korzystania z mieszkania, w okresie od sierpnia 2004 roku do czerwca 2006 roku poprzez stosowanie wobec niego gróźb bezprawnych przez M.B. Postępowanie to zostało jednak umorzone postanowieniem zatwierdzonym przez prokuratura w dniu [...] października 2006 roku wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Kolejną czynnością jaką Skarżący podjął w celu powrotu do przedmiotowego lokalu było wystąpienie w dniu 16 lutego 2007 roku z powództwem o ochronę naruszonego posiadania. Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. Wydział [...] Cywilny, sygn. [...] postępowanie w sprawie o przywrócenie posiadania zostało jednak umorzone. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Skarżący wprawdzie dosyć nieudolnie i w efekcie nieskutecznie, ale stosunkowo szybko, bo już na jesieni 2004 roku, podjął jednak szereg działań i czynności zmierzających do ponownego zamieszkania w spornym lokalu, występując do organów policji, prokuratury i sądu. Bezsporne jest również, że działania zmierzające do ponownego wprowadzenia się do przedmiotowego lokalu co pewien czas ponawia podejmując kolejne czynności w sprawie. Potwierdza to bowiem ostatni jego wniosek z dnia 16 lipca 2007 roku skierowany do Komornika Sądowego [...] przy Sądzie Rejonowym w R., w którym wystąpił o egzekucję wyroku wprowadzającego go w posiadanie jednego z pokoi znajdujących się w spornym lokalu. W świetle powyższego, trudno jednoznacznie stwierdzić, że Skarżący nie próbował wrócić do przedmiotowego lokalu, a opuszczenie lokalu miało rzeczywiście charakter trwały. Całokształt zachowań zameldowanego nie wskazuje bowiem na to, iż lokal w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Nadto, w postępowaniu administracyjnym należy badać, czy osoba zameldowana dobrowolnie i w sposób trwały zerwała związki z zajmowanym dotąd lokalem czy też nie. Sam fakt nawet długotrwałego nie przebywania w miejscu stałego pobytu, spowodowany np. wyjazdem, nie upoważnia automatycznie do stwierdzenia, iż zameldowany opuścił miejsce stałego pobytu. Istotne jest, czy po powrocie z wyjazdu osoba taka przejawiała wyraźną wolę powrotu i utrzymywania związków z miejscem stałego pobytu, czy też postanowiła o ich zerwaniu, przez co należy rozumieć nie tylko złożenie wyraźnego, stanowczego oświadczenia o rezygnacji z lokalu, ale także wyraźne pogodzenie się z dalszym nie zamieszkiwaniem w nim. O trwałości opuszczenia stałego miejsca zameldowania nie można również mówić w sytuacji, gdy osoba zameldowana w nim na pobyt stały opuszcza ten lokal czasowo i zamierza do niego powrócić. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także dowód w postaci wyroku Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2005 roku sygn. akt [...], który to został pominięty przez organy obu instancji przy rozstrzyganiu kwestii dotyczącej wymeldowania Skarżącego. W pkt. V tegoż wyroku, w/w sąd powszechny ustalił sposób korzystania ze wspólnego lokalu nr [...] położonego w R. przy ul. [...] w ten sposób, iż przyznał A.B. do wyłącznego korzystania jeden pokój o powierzchni 8 m kwadratowych, zaś M.B. pozostałe dwa pokoje ze współposiadaniem stron do kuchni, przedpokoju, łazienki, wc. Tak więc, Sąd Okręgowy rozstrzygając sprawę rozwodową w lipcu 2005 roku ustalił, że Skarżący ma prawo do korzystania z przedmiotowego lokalu, pomimo tego, że od sierpnia 2004 roku co jest poza sporem w niniejszej sprawie – A.B. w nim faktycznie nie zamieszkiwał. Tym samym, należy stwierdzić, że sąd powszechny wydając takie rozstrzygnięcie, uznał, że Skarżący z przedmiotowego lokalu nie zrezygnował i pomimo rozwodu ze swoją byłą małżonką, chce i zamierza w nim nadal mieszkać. Dlatego też, zdaniem Sądu, organy obu instancji w celu ustalenia czy opuszczenie lokalu przez Skarżącego miało rzeczywiście charakter dobrowolny i trwały, winny wykorzystać w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania w szerszym zakresie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy rozwodowej Sądu Okręgowego w R. sygn. akt [...] O stosownym opuszczeniu lokalu można mówić bowiem wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal w którym był zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Ustalenia faktyczne organów w tym zakresie, w ocenie Sądu są dowolne, nie uwzględniające całości materiału dowodowego, czym organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jako dowolne zaś należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści ( wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171 ). Za nie przekonujące i nie do końca zrozumiałe należy uznać ustalenie organu II instancji, że wprawdzie wyprowadzenie się Skarżącego z przedmiotowego lokalu nastąpiło wskutek zachowania byłej małżonki, to w istocie miało charakter dobrowolny. Ponadto, ustalenie to nie koreluje z innym ustaleniem organu polegającym na tym, że nie można dać wiary oświadczeniu Skarżącego, iż nie opuścił on dobrowolnie spornego lokalu, lecz do tego został zmuszony zachowaniem byłej żony. Tym samym, należy uznać, że naruszona została zasada przekonywania zawarta w art. 11 kpa, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 3. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Jedynie zaś prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny poczynić ustalenia faktyczne na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów zgromadzonych w sprawie [...] Sądu Okręgowego w R., co pozwoli wyjaśnić czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały i dobrowolny. Dopiero na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, będzie można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego w zakresie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w pkt. 3 wyroku oparto na § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z dnia 3.10.2002 roku, Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ) bowiem Skarżący miał udzieloną pomoc prawną w osobie radcy prawnego ustanowionego z urzędu.