VIII SA/Wa 288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...]lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wymeldowaniu A. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w R. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2011 r. do Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent") wpłynął wniosek J. U., M. C., J. C. oraz P. C., współwłaścicieli lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w R., o wymeldowanie A. S. (dalej: "skarżący", "strona") z pobytu stałego w ww. lokalu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 180/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podstawę powyższego stanowiły stwierdzone przez Sąd uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...], w której ponownie orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w R. ul. J. [...] m [...]. W dniu [...] października 2013 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącego, w którym wyraził on niezadowolenie z podjętej przez Prezydenta decyzji. W celu wyjaśnienia charakteru pisma (wniesionego przed upływem terminu do wniesienia odwołania), Wojewoda pismem z dnia [...] października 2013 r. wezwał skarżącego do jego sprecyzowania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2013r. (data nadania w urzędzie pocztowym) strona wskazała, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. oraz pociągnięcia do odpowiedzialności pracowników Urzędu Miejskiego w R. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż podjęta przez Prezydenta decyzja nie była dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. W odwołaniu złożonym na decyzję Wojewody skarżący podał, że wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 180/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednią decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta, jako rażąco niezgodne z prawem i naruszające dobra osobiste skarżącego. Wyroku tego Wojewoda nie zaskarżył, jest on prawomocny, a Prezydent, który ponownie rozpoznając sprawę wydał taką samą decyzję o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego, naruszył prawo. Ponadto skarżący wskazał, iż osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wymeldowanie nie są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętej przez Wojewodę decyzji. Odnosząc się do meritum sprawy podał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej "ustawą o ewidencji ludności") organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzeka o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż trzy miesiące, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Decyzja Prezydenta, co do której skarżący złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności, została wydana w oparciu o art. 15 ust. 2 ww. ustawy po przeprowadzeniu wielu środków dowodowych, które pozwoliły organowi stwierdzić, iż skarżący opuścił miejsce pobytu stałego. Wskazał przy tym, iż prawidłowość dokonanej przez Prezydenta oceny dowodów mogłaby być przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w odniesieniu do tej decyzji w trybie zwykłym, nie zaś postępowania wszczętego na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie dysponującej tytułem własności przedmiotowego lokalu, Minister podzielił stanowisko Wojewody, iż z uwagi na powyższe brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet rozpatrując tę kwestię pod kątem skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie można mówić o stwierdzeniu nieważności. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, całe postępowanie prowadzone było wobec strony, nie ma podstaw do stosowania sankcji polegającej na uchyleniu decyzji w zakresie omawianego uchybienia. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 350/06, publ. CBOSiA). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Minister ocenił, że czynności były prowadzone wobec stron postępowania. Zauważył nadto, iż postępowanie wyjaśniające mogło zostać wszczęte nie tylko na wniosek, w sytuacji bowiem, gdy organ powziął wiedzę o niezgodności zapisu w ewidencji ludności o zameldowaniu skarżącego ze stanem faktycznym, miał obowiązek podjąć takie postępowanie z urzędu. Wyjaśnił w tym zakresie także, iż treść księgi wieczystej Nr [...] wskazuje jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości: skarżącego, J. U., M. C., P. C. oraz J. C. Minister wywiódł, iż zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie ma charakter wyłącznie ewidencyjny i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w określonym miejscu. W związku z powyższym w omawianym zakresie brak jest podstaw do uznania decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając ww. rozstrzygnięcie w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta wolna jest od wad uprawniających organ do stwierdzenia jego nieważności. Decyzja ta wydana została przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, czy też aby jej wykonanie mogło wywołać czyn zagrożony karą. Nie posiada również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, iż wydana w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzja Wojewody, utrzymująca decyzję Prezydenta orzekającą o wymeldowaniu z pobytu stałego, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012r., sygn. VIII SA/Wa 180/12. Skarżący wskazał także na kwestie związane z własnością domu, w którym był zameldowany podnosząc, iż powoływane przez organ odwoławczy osoby, jako wnioskodawcy postępowania zwykłego nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości. Odnosząc się do podjętej przez Ministra decyzji podał, że jest ona sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich, wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywanie innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Oceniając zaskarżone decyzje w tak zakreślonej materii Sąd stwierdza, iż są one prawidłowe, brak jest bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. W sprawie bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] października 2013 r., co do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności, wydana została w postępowaniu zwykłym, na skutek uchylenia przez sąd administracyjny wcześniej podjętych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć. Sąd za właściwe uznaje ustalenia organów, iż podjęta w dniu [...] października 2013 r. decyzja nie spełniała ustawowych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Analizując sprawę w tym kontekście stwierdzić należy, iż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do jej podjęcia jest zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w I instancji Wojewoda, zaś jako organ odwoławczy Minister. Sporne rozstrzygnięcie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, w sentencji decyzji wskazano bowiem, iż akt ten podjęty został na postawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, tj. przepisów regulujących kwestię wymeldowania. Powyższa regulacja w odniesieniu do przedmiotu sprawy omówiona została w sposób prawidłowy w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zasadne jest także wyjaśnienie organów, iż objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Jak wskazano bowiem, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, wcześniej podjęte decyzje zostały w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego uchylone. Ponadto decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Jak już wcześniej zaznaczono decyzja, co do której skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego oparta została o regulację art. 15 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którą osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczania tego miejsca. Niewykonanie tego obowiązku upoważnia organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się (art.15 ust. 2 powołanej ustawy). Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, decyzja z dnia [...] października 2013 r. podjęta została wobec ustalenia przez Prezydenta w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, iż skarżący trwale i dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego w lokalu nr 1 przy ul. J. [...] w R., bez dokonania obowiązku wymeldowania. Ww. ustalenia Prezydent poczynił na podstawie: wyjaśnień J. U., zeznań świadków, informacji przekazanych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w R. i Wodociągi Miejskie w R. Sp. z o.o. oraz wyniki kontroli meldunkowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu w pełni akceptuje stanowisko organów, iż stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami postępowania, a ustalenia te determinowały obowiązek Prezydenta wydania decyzji orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących nieprawidłowego wydania decyzji o wymeldowaniu wobec wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego, Sąd wskazuje, że okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Właściwie bowiem Prezydent, po uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2011 r., ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 180/12 i ponownie dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanek do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. Okoliczności podnoszone przez stronę w zakresie braku posiadania przez inicjatorów postępowania zwykłego tytułu prawnego do spornego lokalu, zdaniem Sądu, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w dacie złożenia wniosku o wymeldowanie, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r., ww. lokal był przedmiotem współwłasności: M. C., J. C. i P. C. w części po 1/9 dla każdego z nich, J. U. w 1/3 części oraz skarżącego również w 1/3 części. Taki stan własności widnieje w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. [...] Cywilny z dnia [...] października 2006 r., wydanego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku o sygnaturze [...]. Analizując wydane przez organy w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby ich uchyleniem, czy też stwierdzeniem ich nieważności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.