VIII SA/Wa 292/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w K. przyjęła Uchwałę Nr [...]z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. (Dz.Urz.Woj. M. z 2013 r., poz.6442, dalej: Uchwała). Podstawą przyjęcia uchwały były przepisy art. 18ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. I i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591, dalej: u.s.g.), art 15usL‘2, art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 132). W § 3 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zlokalizowanych na terenie Gminy K., w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Prokurator Okręgowy w R. wniósł skargę na tę uchwałę na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 §3 oraz art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a). Zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm., zwanej dalej u.p.t.z.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 3 ust. 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05zł za jedno zatrzymanie środka transportu przystanku komunikacyjnym, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, zlokalizowanych na terenie Gminy K., będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w w/w normie kompetencyjnej; Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. ustawodawca wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, a w przedmiotowej uchwale nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i rożnych przewoźników. Pominięto, że w art. 16 ust. 5 u.p.t.z. określono jedynie dopuszczalną maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu. Prokurator wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków, infrastrukturę przystanku (m. in. istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu) oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Wskazano, że stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi. Twierdziła, że uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2860/15, publ. CBOSA). Ustawa z 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (por. orzeczenie TK z 13 września 1990 r., U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Do pojęcia "niedyskryminujących zasad" odwołano się także w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916), w którym wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, publ. CBOSA). Zauważyć należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem badana przez Sąd uchwała nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy takie zasady uwzględniła. Uwzględnienia niedyskryminujących zasad nie można odczytać także z uzasadnienia uchwały, albowiem jego istnienie nie zostało w sprawie wykazane. Sam fakt braku sprzeciwu przewoźników co do podwyższenia opłaty nie zwalnia organu z obowiązku kierowania się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. W szczególności organ zobligowany był do uwzględnienia takich kwestii jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz, czego zaniechał. W rezultacie Sąd uznał, że nie został przedstawiony żaden dokument, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie, czy organ podejmując tę uchwałę dokonał analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Tak więc brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, istotnie narusza ona art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.