VIII SA/Wa 296/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tego powodu, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 14 grudnia 2020 r. G. S. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. S. Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] listopada 2020 r. zaliczająca K. S. do osób niepełnosprawnych do dnia 30 listopada 2023 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, decyzję ZUS z [...] maja 2014 r. o przyznaniu renty oraz decyzję ZUS z [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu renty, kopie świadectw pracy oraz oświadczenie o stażu pracy. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Burmistrz Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynikało, że wnioskodawczyni, jako matka, należy wprawdzie do kręgu osób uprawnionych do świadczenia, jednak od 1 marca 2014 r. do nadal jako osoba częściowo niezdolna do pracy pobiera z tego tytułu rentę. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. W odwołaniu od decyzji Burmistrza strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 doszło do uznania niekonstytucyjności części powołanego przepisu w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących prawną podstawę rozstrzygnięcia i ustalił, że wnioskodawczyni od 2014 roku ma ustalone prawo do renty z ZUS na stałe. Prawo do renty wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika bezpośrednio z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Prawo wyboru świadczenia zawarte w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy zbiegu świadczeń w nim wymienionych, a mianowicie: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna. Przepis ten nie wymienia prawa do renty. Zdaniem Kolegium, Wojewódzkie Sądy Administracyjne w swym orzecznictwie przyjęły pogląd, że przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest prawo do renty, likwiduje zawieszenie prawa do renty. Nie można bowiem otrzymywać dwu świadczeń jednocześnie. Organ I instancji przed wydaniem decyzji poinformował więc wnioskodawczynię o zakończeniu postępowania oraz treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, że do zawieszenia prawa do renty nie doszło, organ I instancji zasadnie odmówił prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten, zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. utracił moc z dniem 9 stycznia 2020 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz przyznanie jej świadczenia. Domagała się także zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Za trafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie dotyczącym sytuacji prawnej osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko przedstawione w tej kwestii w wyroku NSA z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20 oraz z 14 lutego 2020 r., I OSK 3425/18 (oba opubl. w CBOSA). Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Istotna z punktu widzenia sprawy niniejszej pozostawała więc odpowiedz na pytanie, czy w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanym przez stronę skarżącą wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podano, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Ma ono charakter kompensacyjny względem osoby sprawującej opiekę, związane jest dodatkowo ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. Oprócz uprawnionego, beneficjentami świadczenia jest cała rodzina, a w szczególności osoba niepełnosprawna (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem realizowania obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie nie podejmuje pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwej realizacji tego obowiązku. Ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.) wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolna do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy emerytalno-rentowej). Osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc faktycznie pracować, nie istnieją również prawne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Sytuacja faktyczna oraz prawna opiekunów mających ustalone prawo do renty, lecz rezygnujących z dalszego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wskazuje na podobieństwo ich sytuacji do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają tym samym prawa do renty, lecz również rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnoprawną. W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna - rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznał, że w sprawie niniejszej brak było podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Zauważyć należy, że problemy te były już analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność korygowania skutków wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 oraz powołane w nich orzecznictwo). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej renty. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i renty musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tej renty. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie odmiennego poglądu skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Jednocześnie odnosząc się do sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 oraz 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, w których wyrażono pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub rentowego. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się zaś w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Reasumując, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie renty). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia (a nie jak dotychczas o treści art. 17 ust. 5 u.ś.r.) oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w zależności od wykonania przez skarżącą pozostałych obowiązków, rozstrzygnie sprawę.