VIII SA/Wa 297/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej S. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., zwana dalej "specustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n."), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."), orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz S. Z. (dalej: "skarżąca", "strona") odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie S., gmina S., powiat [...], która stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 2. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji; 3. ustaleniu, iż zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi krajowej nr [...] o parametrach trasy ekspresowej na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa [...] - etap I - od km 487+104,15 do km 506+802,18". Na tej podstawie zatwierdzony został podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], na działki o numerach: [...] i [...], zaś działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem [...] marca 2012 r., tj., z dniem wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – w części dotyczącej ww. działki. Wojewoda wyjaśnił, iż na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), przysługuje dotychczasowym ich właścicielom odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość odszkodowania za przejętą od skarżącej nieruchomość ustalona została według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 specustawy drogowej). W operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy M. G.-L. określiła wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego na kwotę [...] zł. Po zapoznaniu się z ww. dokumentem skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z określoną w operacie szacunkowym ceną w wysokości [...] zł za m2 wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto podniosła, że w wycenie nie zostały ujęte naniesienia budowlane (mostki przejazdowe) oraz składniki roślinne (drzewa owocowe), jak również dojazd do nieruchomości w związku z wywłaszczeniem został utrudniony. W związku z powyższymi uwagami, rzeczoznawca przedłożyła nowy operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 r., w którym uwzględniła znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości, a brakujące we wcześniejszej opinii, naniesienia budowlane i roślinne. W operacie określiła wartość rynkową nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] ha na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, składników budowlanych na kwotę [...] zł oraz składników roślinnych na kwotę [...] zł. W ocenie organu I instancji, wycena przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2013 r. została sporządzona w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RM"). Operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę. Podnoszone przez stronę zarzuty, że wycena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Kwestionując prawidłowość wyceny, strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów w sprawie, świadczących o tym, że wartość przedmiotowej nieruchomości jest inna, niż wartość określona w operacie szacunkowym. Badając przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym biegła wskazała, że dla przedmiotowej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. (dalej "Studium"), zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., szacowana nieruchomość na dzień wydania decyzji Wojewody o pozwoleniu na realizację inwestycji ([...] października 2010 r.) położona była w obszarze trasy komunikacyjnej, a tereny przyległe to tereny rolne w strefie ograniczeń w zainwestowaniu z uwagi na odległość od dróg publicznych. Wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawca określił stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W związku z tym, iż na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze trasy komunikacyjnej, a tereny przyległe to tereny rolne w strefie ograniczeń w zainwestowaniu z uwagi na odległość od dróg publicznych, biegła dokonała wyceny, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM. Analizę rynku przeprowadziła na podstawie weryfikacji dokonanych transakcji gruntami rolnymi, bez prawa zabudowy, nabywanymi pod drogi publiczne na regionalnym rynku na przestrzeni lat 2010-2011, gdyż cena za 1 m2 gruntów rolnych nabywanych pod drogi jest wyższa od gruntów rolnych z terenów miasta S. Dla określenia wartości rynkowej 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rodzaj i wagi cech rynkowych przyjętych w wycenie, mające istotny wpływ na cenę nieruchomości i wielkość tego wpływu, określiła na podstawie analizy danych o cenach i cechach nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen. Wartość mostków wjazdowych (dwa przepusty, stanowiące dojazd do działek nr [...] i nr [...]) określiła metodą odtworzenia, techniką wskaźnikową, a wartość drzew owocowych metodą kosztowo-dochodową na podstawie instrukcji dla określenia wartości plantacji kultur wieloletnich i nasadzeń w ogrodach przydomowych i działkowych (autorstwa K. Z. wyd. PFSRM Warszawa). Organ I instancji wskazał nadto, iż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do zwiększenia ustalonego odszkodowania o 5% (brak przesłanki niezwłocznego wydania nieruchomości). W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że biegła, dokonując szacunku przedmiotowej nieruchomości, nie uwzględniła w operacie obowiązującego od dnia [...] marca 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno - wschodniej części S., gdzie przyległe tereny do szacowanej działki są działkami budowlanymi, a nie rolnymi. Wskazała, że ustalone za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie jest rażąco zaniżone w stosunku do rzeczywistej wartości i cen działek o podobnym charakterze i położeniu w S. Rzeczoznawca w niezrozumiały sposób wycenił przedmiotową działkę po [...] zł za 1 m2, gdzie jest to ziemia III klasy, działka ma wjazd z drogi [...] poprzez wybudowane przez nią mostki. Skarżąca zauważyła, że w 2012 r., gdy z tej samej działki z drugiej strony wywłaszczono teren pod budowę ul. P., rzeczoznawca wycenił grunty po [...] zł za 1 m2, gdzie ziemia jest VI klasy. Zatem ziemię III klasy na tej samej działce, w bardziej atrakcyjnym miejscu w 2013 r. rzeczoznawca wycenił niżej, bo [...] zł za 1 m2, co w jej ocenie jest niesprawiedliwe. Skarżąca wskazała również, że biegły nie wziął pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży podobnych działek. Zwróciła też uwagę na zwiększone koszty dojazdu do działek po podziale nieruchomości, domagając się z tego tytułu odszkodowania. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy Minister, wskazując treść przepisów regulujących przedmiotową materię (specustawa drogowa oraz u.g.n.) wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego. W dokumencie tym biegła ustaliła, że ww. nieruchomość położona jest na południowo-wschodnich peryferiach miasta S., w odległości ok. 1 km od centrum miasta. Wykorzystywana jest jako grunt uprawny. Na wycenianej nieruchomości znajdują się zarówno naniesienia budowlane w postaci dwóch betonowych mostków wjazdowych, jak i nasadzenia roślinne - po 40 sztuk 5-letniej wiśni i 22 -letniego orzecha włoskiego. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca stwierdziła, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej ([...] października 2010 r.) nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami Studium, przedmiotowa działka położona była na obszarze trasy komunikacyjnej [...]. Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Natomiast wartość budowli określono jako koszt jej odtworzenia, pomniejszony o wartość zużycia, przy zastosowaniu metody odtworzeniowej, techniki wskaźnikowej. Wycenę drzew owocowych dokonano metodą kosztowo-dochodową. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę transakcji sprzedaży gruntów rolnych oraz budowlanych, będących przedmiotem obrotu pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, celem ustalenia rodzaju cech rynkowych, mających istotny wpływ na cenę gruntów i ich wag, czyli wielkość procentowego wpływu na wartość gruntu. Na podstawie powyższej analizy stwierdzono, że rynek gruntów, zarówno rolnych, jak i budowlanych, na terenie miasta S. jest słabo rozwinięty. W okresie od września 2010 r. do marca 2013 r. zawarto około 50 transakcji sprzedaży, a ceny gruntów kształtują się na poziomie: rolne od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, budowlane od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Natomiast badając rynek regionalny stwierdzono, że w okresie dwóch lat były nabywane grunty, głównie rolne, pod budowę dróg publicznych, zarówno pod drogi gminne, jak i krajowe, które zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM mogą stanowić bazę porównawczą do wyceny gruntów nabytych pod drogi także w S. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy, jak: lokalizacja (waga 40%), kształt, topografia terenu i inne elementy utrudniające uprawę (waga 30%), stan zagospodarowania (waga 10%) oraz jakość gleb (waga 20%). Z przyjętego zbioru sześciu transakcji gruntami rolnymi nabywanymi pod drogi publiczne wybrano trzy nieruchomości porównawcze i dokonano ich charakterystyki. Ostatecznie obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie określono wartość wycenianej działki nr [...] na kwotę [...] zł. Biegła oszacowała wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł., natomiast składników budowlanych na kwotę [...] zł. Oceniając dowód w postaci przedmiotowego operatu szacunkowego Minister uznał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa działka, zgodnie z ustaleniami Studium, była przeznaczona pod drogę, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia RM i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Prawidłowo też rzeczoznawca majątkowy, wobec braku dostatecznej ilości na rynku lokalnym, poszerzyła analizę o rynek regionalny, gdzie odnalazła wystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny i w oparciu o te transakcje ustaliła wartość nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie powiększenia kwoty odszkodowania z tytułu wydłużonych dojazdów do nieruchomości, organ odwoławczy podał, że wedle obowiązujących w tej materii przepisów, kwota odszkodowania ustalana jest w oparciu o utracone prawo, czyli to, co faktycznie zostało odjęte dotychczasowemu właścicielowi. Pożytki i utracone korzyści, jak również dodatek z tytułu wydłużonego dojazdu do działki, nie może stanowić podstawy powiększenia kwoty odszkodowania. Są to roszczenia cywilne, których dochodzenie na drodze postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Ponadto fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] marca 2012 r. pozostaje bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Przeznaczenie planistyczne działki, przejętej w mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, ustala się bowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji. W przedmiotowej sprawie jest to dzień [...] października 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu zarzutów odwołania skarżąca w skardze podniosła, że operat dla niej jest niezrozumiały i nierzetelny. Ustalone odszkodowanie jest rażąco zaniżone w stosunku do rzeczywistej wartości i cen działek podobnych, położonych w S. Dodatkowo wskazała, że mostki mają po 5 m długości, a nie jak przyjęto w operacie po 3 m, natomiast orzechy włoskie nie mają po 22 lata, jak przyjęła biegła w operacie, tylko po 5 lat. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną jest prawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy, przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem, ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., zatem zastosowanie do powyższego ma art. 130 ust. 2 u.g.n., wedle którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 ww. ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 ww. ustawy, określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3). Zwrócić uwagę należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Takiej oceny przedmiotowego operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2013 r. organy obu instancji nie przeprowadziły, skupiając się jedynie na jego ocenie formalnej oraz akceptując w pełni końcowe wnioski biegłej, bez głębszej analizy tego dowodu. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654). Organy administracji powinny więc skontrolować, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję zawartą w operacie oraz prawidłowość jego rozumowania, czy operat w tym względzie jest jasny i logiczny. Z treści kontrolowanego operatu wynika, że przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W kontrolowanej decyzji organy nie zwróciły uwagi na okoliczność, że w operacie z dnia [...] marca 2013 r. kryterium doboru nieruchomości porównywalnych jest niejasne. Rzeczoznawca wprawdzie wskazał, że wyceny dokonał zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, z uwagi na brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym, jednak nie uzasadnił sposobu wyboru nieruchomości podobnych. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości i powinno być możliwe do zweryfikowania przez organy, strony oraz Sąd w kontekście poprawności zastosowania podejścia porównawczego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 221/13. Lex nr 1310640, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., II SA/Kr 67/123, Lex nr 1305689). Jak wynika z operatu szacunkowego (strona [...]), biegła przyjęła bazę transakcji nieruchomości podobnych, obejmujących grunty rolne nabywane pod drogi publiczne; składa się ona z sześciu transakcji z okresu od [...] listopada 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. Natomiast analizę porównawczą przeprowadzono jedynie na podstawie trzech z nich (strona [...] operatu). Jednocześnie biegła nie wyjaśniła, dlaczego akurat te trzy działki z sześciu wzięła pod uwagę, porównując je z działką szacowaną (zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia RM). Niezrozumiałe jest przyjęcie do porównań działki o powierzchni [...] m², a więc prawie 7 razy mniejszej od działki szacowanej o powierzchni [...] m² w sytuacji, kiedy kształt działki ma istotne znaczenie przy wycenie (ta cecha ma 30% - owy udział w wycenie). Z operatu wynika również, że do porównań przyjęto działkę z gruntami odłogowanymi, gdy szacowana działka to grunty rolne w uprawie (strona [...] operatu), a stan zagospodarowania to cecha o 10%-owej wadze przy wycenie (strona [...] operatu). Nie wyjaśniono również, czy wszystkie nieruchomości podobne przyjęte do porównań były przedmiotem własności, czy też prawa użytkowania wieczystego (brak w operacie informacji na ten temat, nie zbadany jest więc stan prawny wybranych do porównań działek). Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSa w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10, Lex nr 674212). W orzecznictwie podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r., II SA/GL 560/11, Lex nr 1152556). W przedmiotowej sprawie biegła nie uzasadniła, dlaczego dwie nieruchomości z trzech (z dnia [...] listopada 2010 r. oraz [...] grudnia 2010 r.), przyjętych do porównań z nieruchomością szacowaną, pochodzą sprzed dwóch lat od daty sporządzania operatu, tj. [...] marca 2013 r. Jak wynika z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem transakcji w okresie najbliższym, poprzedzającym okres wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, na który określa się zakres wyceny nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna nr 1). Kontrolowany operat szacunkowy nie zawiera takiego uzasadnienia. Można się jedynie domyślać, że wybór transakcji podobnych był aktualny na datę sporządzania pierwszego operatu, tj. [...] listopada 2012 r., który jednak nie jest podstawą ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wyraźnie organy obu instancji wskazały w tym zakresie operat z dnia [...] marca 2013 r., natomiast nie zweryfikowały tego, gdy biegła w pismach z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. wskazywała, że wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. pozostaje bez zmian. Tymczasem z treści art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Przed wydaniem decyzji przez organ II instancji operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2012 r. nie został opatrzony klauzulą aktualności, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., a więc jedyny ważny operat, który mógł w tej sprawie być poddany ocenie to ten z dnia [...] marca 2013 r. Niezrozumiały jest również wniosek biegłej, niezakwestionowany przez organy, że oszacowana wartość nieruchomości gruntowej w wysokości [...] zł/m² mieści się w przedziale cenowym gruntów rolnych, notowanym na rynku lokalnym gruntów miasta S. (strona [...] operatu) w sytuacji, kiedy badając lokalny rynek gruntów rolnych stwierdziła ceny tych gruntów w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m² (strona [...] operatu). Z dokładnej analizy operatu szacunkowego wynika ponadto, że przy określeniu wartości drzew owocowych biegła przyjęła (strona [...]) inny wiek orzecha włoskiego (22 lata), aniżeli wynika to z protokołu oględzin, dokonanych w dniu [...] sierpnia 2011 r. (5 lat). Stanowi to niedokładność, która może mieć wpływ na obliczenie łącznej wartości nasadzeń. Z protokołu oględzin wynika również, że długość dwóch przepustów stanowiących dojazd do działek o numerach: [...] i [...] to 3 m każdy, taką też długość tych składników budowlanych przyjęła biegła. W tym miejscu należy stwierdzić niezasadność zarzutu skarżącej, że szacowane przepusty mają po 5 m długości, bowiem jej syn oraz pełnomocnik procesowy, M. Z., był obecny podczas oględzin i bez zastrzeżeń podpisał protokół. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, Sąd uznaje je za niezasadne. Z operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2013 r., jak również z wypisu z rejestru gruntów wynika, że szacowana działka o numerze [...] ma klasę ziemi IVa, a nie III, jak to podnosi skarżąca. Sąd podziela również ocenę organów w tym zakresie, że uchwalenie w dniu [...] marca 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. nie ma w tej sprawie znaczenia, bowiem przeznaczenie planistyczne szacowanej działki, przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, ustala się na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji w I instancji, tj. na dzień [...] października 2010 r. (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Zasadna je też ocena organów, że na wysokość przedmiotowego odszkodowania nie ma wpływu zwiększenie kosztów dojazdu do działek po podziale nieruchomości. Są to w istocie roszczenia cywilne, których dochodzenie na drodze administracyjnej jest niedopuszczalne. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał zasadność zarzutu skargi, iż przedmiotowy operat szacunkowy jest niejasny i nierzetelny. Bez szczegółowego uzasadnienia przyjęcia wybranych nieruchomości do porównań brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego zastosowanego w ocenianym operacie szacunkowym, a co za tym idzie uniemożliwia to kontrolę operatu pod względem jego rzetelności i zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania należnego skarżącej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zleci sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, przy uwzględnieniu powyższych uwag Sądu.