VIII SA/Wa 298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej, jako Kpa) stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 1986 r. nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego J i S. B. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się ponownie, bowiem pierwsza decyzja tego organu z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzająca nieważność wymienionej wyżej decyzji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1276/06. Organ wyjaśnił, że badając ponownie sprawę i stosując się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. o udzielenie informacji dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. w dacie wydawania pozwolenia na budowę ( [...].08.1981 ). Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielono organowi informacji, że przedmiotowa działka znajdowała się w strefie o symbolu C59 MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, co oznaczało w ocenie organu, że wybudowanie budynku gospodarczego - warsztatu do produkcji wafli było niezgodne z ustaleniami tego planu. Z powyższych ustaleń organ wywiódł, że niedopuszczalne było nakładanie na inwestora obowiązku na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane z 1974 r.) gdyż inwestycja została wykonana w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy wykluczone są przesłanki wskazane w art. 37 tej ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odwołaniu od powyższej decyzji S.B. podniósł, że od dnia wydania w sprawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku tj. od [...] maja 1986 r. użytkuje on budynek do produkcji wafli, zaś podjęta przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja narusza jego prawa i stoi w sprzeczności z podstawową zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał również, że fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana wbrew obowiązującemu wówczas miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać jego interesów. Dodał, że w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, nic nie stoi na przeszkodzie w korzystaniu z tego budynku zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyeliminowane przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (przedmiotowy budynek wybudowany został niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) niedopuszczalne było nakładanie na inwestora na podstawie art. 40 tej ustawy obowiązku przedłożenia projektu zamiennego budynku. Poza tym organ odwoławczy stwierdził rażące naruszenie art. 40, bowiem nałożone obowiązki nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu gdyż przez zmianę lub przeróbki należy rozumieć określone roboty budowlane. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S.B. zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że decyzja z dnia [...] stycznia 1986 r. w przedmiocie przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego przekraczała zakres dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja ta była prawidłowa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nałożenie obowiązku z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. miało na celu umożliwienie i prawidłowe wykonanie prac wskazanych w tym przepisie i wypełniało dyspozycję tego przepisu gdyż zmierzało do jego bezpośredniej realizacji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma ten skutek, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uznaje się za niebyłą. Ponadto zdaniem skarżącego organy administracji nie wykazały, aby przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1986 r. doszło do rażącego naruszenia, mimo wskazania przez Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., że jest to konieczne w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je, jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organ odwoławczy uznały, że nałożenie w decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. obowiązku na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. było niedopuszczalne gdyż inwestycja została wykonana w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że dokonały one tak istotnej z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego ustaleń charakterystyki terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja, nie w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie na podstawie informacji dotyczącej przeznaczenia tego terenu sporządzonej przez Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w R. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dowodów (wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zdaniem organów w dacie wydawania pozwolenia na budowę), które mogłyby potwierdzać stanowisko organów, że nałożenie obowiązków z art. 40 ustawy Prawo budowlane Z 1974 r. było niedopuszczalne wobec tego, że inwestycja została wykonana w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że nałożony na inwestora decyzją z dnia [...] stycznia 1986 r. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie mieścił się w dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r . Dopiero jednoznaczne ustalenie na podstawie pełnego tekstu, iż faktycznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania pozwolenia na budowę nie zezwalał na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji mogłoby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 40 wymienionej ustawy. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia do nich sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, iż zarówno sąd orzekający w niniejszej sprawie jak i organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 153 p.p.s.a. są związane oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1276/06. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd zalecił zbadanie," czy zastosowanie art. 40 było uzasadnione, bowiem nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 ust. 1 lub ust. 2. Gdyby, bowiem okoliczności te nie zachodziły wówczas postępowanie zmierzające do legalizacji było prawidłowe". Ponadto Sąd zalecił zbadanie czy zobowiązanie inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. , które było sprzeczne z literalnym brzmieniem tegoż przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego stwierdziły jedynie, że nastąpiło rażące naruszenie art. 40 bez przedstawienia żadnego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 p.p.s.a