VIII SA/Wa 298/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy G. na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy G. (skarżąca, Gmina) na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych ([...]JWPU, organ) znak [...] z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca złożyła w [...]JWPU wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...]), Priorytet IV – Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie 4.2. Ochrona powierzchni ziemi, pt. "[...].". Był to konkurs zamknięty bez preselekcji. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. [...]JWPU, wskazując zastrzeżenia do wniosku, wezwała skarżącą do uzupełnień szeregu braków formalnych wniosku. Jednocześnie Gmina została pouczona, że uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w piśmie, chyba że wprowadzane zgodnie z uwagami poprawki implikują kolejne zmiany, np. w przypadku tabel finansowych. Podniesiono, że wniosek będzie dostępny do poprawy po zalogowaniu do systemu [...] Elektronicznego Wniosku Aplikacyjnego ([...]EWA). W pouczeniu zwrócono się o przesłanie Systemem [...]EWA poprawionego wniosku o dofinansowanie oraz dostarczenie dwóch egzemplarzy wniosku wydrukowanego z korespondencji wysłanej oraz dwóch egzemplarzy załączników, w terminie 14 dni kalendarzowych od daty doręczenia pisma. Pismem z [...] października 2011 r. [...]JWPU poinformowała skarżącą, że jej wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia następujących kryteriów formalnych przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO uchwałą nr [...] z 26 maja 2011 r.: Numer 9 – kompletność złożonego Wniosku o dofinansowanie projektu i załączników; Numer 10 – zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK; Numer 12 – kwalifikowalność wydatków oraz Numer 19 – właściwy dobór wskaźników. W dalszej części uzasadnienia oceny organ wyjaśnił, iż złożone uzupełnienie w wersji papierowej do wniosku o dofinansowanie zawiera nieczytelne części [...] i [...] (z powodu błędnego wydruku formularza wniosku na stronach sum kontrolnych oraz danych koniecznych dla oceny uzupełnienia). Brak czytelności tej części nie pozwala na ocenę wniosku w odniesieniu do właściwego doboru wskaźników oraz do montażu finansowego. W proteście na powyższą informację skarżąca wskazała, że podana w ocenie przyczyna odrzucenia wniosku jest niezasadna, bowiem dotyczy czynności technicznej, jaką jest wydruk. Czynność ta tylko pośrednio zależy od wnioskodawcy, gdyż plik w formacie pdf jest generowany automatycznie w generatorze umieszczonym na stronach organu. Podniosła, iż wniosek mógł być uzupełniony i przekazany w systemie [...]EWA, jak również po dokonaniu tej czynności wydrukowany z wygenerowanego w generatorze formatu pdf dopiero w przedostatnim dniu terminu dopuszczającego poprawę, tj. [...] września 2011 r., ponieważ strona musiała czekać na wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, będącego przedmiotem wniosku. Skarżąca podała, iż pomimo wielokrotnych prób ustawienia parametrów wydruku na drukarce, wygenerowany przez generator [...]EWA plik z rozszerzeniem pdf nie dawał się wydrukować w inny sposób, niż dostarczony do organu. Może to świadczyć o jakimś błędzie w wygenerowanym pliku w formacje pdf, tym bardziej, że przy wydruku formularza wniosku w lipcu 2011 r. nie było żadnych problemów. Gmina wskazała końcowo, iż prawidłowo poprawiony wniosek przesłany został przez system [...]EWA i zawiera sumy kontrolne. W jej ocenie problem techniczny, jaki wystąpił podczas drukowania wniosku bezpośrednio z systemu [...]EWA, nie może być podstawą do uznania, że wniosek nie spełnia wskazanych przez organ kryteriów formalnych i być podstawą jego odrzucenia. W odpowiedzi na protest, pismem nr [...] z [...] listopada 2011 r. [...]JWPU poinformowała skarżącą, że procedura oceny formalnej została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a jej protest został oddalony. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]JWPU wskazała, iż w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków projektu skarżąca w dniu [...] września 2011 r. złożyła w organie dwa egzemplarze uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Analiza dokumentacji ujawniła brak spójności wersji elektronicznej i papierowej przedłożonych dokumentów. Przedmiotowy wniosek, a w szczególności strony [...], [...], [...], [...] i [...] są nieczytelne, co uniemożliwia ocenę projektu. Wobec powyższego w/w projekt został odrzucony z przyczyn formalnych. Organ podniósł także, iż z danych Wydziału Informatycznego nie wynika, by Gmina zgłaszała uwagi, co do funkcjonalności systemu i problemu z wydrukiem wniosku. Tym samym, podnoszone w proteście okoliczności nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia wniosku do ponownej oceny, ponieważ projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 9 "Kompletność złożonego Wniosku o dofinansowanie projektu i załączników" lit.d. "sumy kontrolne wersji papierowej i elektronicznej są tożsame", nr 10 "Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK", nr 12 "Kwalifikowalność wydatków" oraz nr 19 "Właściwy dobór wskaźników", przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO W[...] uchwałą nr [...]z dnia 26 maja 2011 r. oraz Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 - 2013 r. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podniosła, że [...]JWPU jest w posiadaniu kompletnego, prawidłowo przesłanego w systemie [...]EWA, poprawionego, zgodnie z otrzymanymi uwagami, wniosku na realizację przedmiotowego projektu. Wskazała, że kwestionuje przyczynę odrzucenia protestu, tj. nieczytelnie wydrukowane strony uniemożliwiające ocenę projektu. Rozpatrzenie protestu, po ocenie formalnej, polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów oraz sprawdzeniu, że ocena została przeprowadzona w sposób właściwy. Nie ma zatem tu żadnej informacji, czy ocena jest prowadzona na wersji elektronicznej, czy papierowej. Nadto informacje dotyczące wniosku występują tylko na dwóch stronach, natomiast na pozostałych są puste tabele lub puste strony, które nie wiadomo po co są generowane w systemie [...]EWA. Za nieuprawnione Gmina uznała stanowisko organu, iż powodem odrzucenia wniosku jest okoliczność, że złożone uzupełnienie w wersji papierowej wniosku zawiera nieczytelne części [...] i [...], gdyż wersja elektroniczna, jak również wygenerowany plik PDF przez system [...]EWA, zawierają wszystkie części. Zdaniem skarżącej, podany przez organ powód nie mógł utrudnić oceny wniosku, a za fakt wydruku niekompletnych stron wygenerowanych poprzez narzędzie ([...]EWA), będące własnością [...]JWPU, nie może być karany wnioskodawca. Częściowo odcięte dwie strony, zawierające informacje z pliku przesłanego prawidłowo w systemie [...]EWA, nie mogą spowodować odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych, gdyż jest to wydruk z prawidłowo wysłanego i mogącego być poddanego ocenie wniosku, w którym informacje są czytelne. W odpowiedzi na skargę [...]JWPU wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarżąca wskazując, że nieczytelność we wniosku o dofinansowanie projektu wystąpiła z przyczyn od niej niezależnych, w żaden sposób tego nie wykazała. Postanowieniem z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1090/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia uznając, iż wniesiona przez Gminę skarga nie była kompletna, bo nie zawierała kopii wniesionego środka odwoławczego (protestu). Za ten dokument nie można było uznać złożonego przez Gminę komputerowego wydruku pisma z [...] października 2011 r., stanowiącego protest, z uwagi na brak jakiegokolwiek odręcznego podpisu osoby upoważnionej do jego wniesienia, a także brak na nim informacji o dacie jego złożenia i fakcie zarejestrowania w organie. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 373/12, postanowił o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji w istocie nie kwestionował, że wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdował się dokument, będący kopią protestu. Sąd uznał natomiast, że forma tego dokumentu (brak podpisu i potwierdzenia wpływu do organu) nie daje pewności, że odpowiada on treści protestu złożonego do organu administracji. Ta wątpliwość Sądu nie uzasadnia jednak pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła dokumentu wskazywanego jako kopia środka odwoławczego, a nie w sytuacji, gdy dokument taki dołączyła, lecz Sąd ma wątpliwości co do jego wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Podzielił przy tym pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podpisu na złożonym dokumencie podważa wiarygodność tego pisma jako kopii środka odwoławczego (protestu), to powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Podkreślił także, że w sytuacji, kiedy cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi został przeniesiony na stronę, nieznajomość procedury sądowej odnośnie konieczności uwierzytelnienia składanych kopii pism nie może szkodzić interesom strony w taki sposób, iż zostaje pozbawiona prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2009 r., Nr 84, poz.712, zwana dalej: "u.z.p.p.r.") w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e u.z.p.p.r.). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Badając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy [...]JWPU prawidłowo oceniła wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu, odrzucając go z przyczyn formalnych. Analizując sprawę w tym zakresie na wstępie przypomnieć trzeba, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Gminy z [...] lipca 2011 r. o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Program ten został przygotowany w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (IZ) tym programem jest Zarząd Województwa [...]. Jednocześnie wskazać trzeba, iż IZ powierzyła wdrażanie RPO W[...] [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych ([...]JWPU), która pełni tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej). Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO W[...] stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., Zarząd Województwa [...], jako IZ, jest zobowiązany do przygotowania dokumentu, uzupełniającego zapisy RPO W[...], czyli Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013.Dokument ten przedstawia szczegółowy opis priorytetów z podziałem na działania, precyzując główne typy możliwych do realizacji projektów, beneficjentów, poziomy intensywności pomocy, precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów, a także zawiera opis podmiotów uczestniczących w realizacji RPO W[...]. Dla Priorytetu IV, Działania 4.2. określono, iż IZ jest Zarząd Województwa [...], natomiast Instytucją Wdrażającą (tj. Instytucją Pośredniczącą II stopnia) – [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.z.p.p.r., w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane m.in. projekty wyłonione w drodze konkursu. W takim przypadku, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, odpowiednia Instytucja ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej oraz informację o konkursie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym, zawierającą elementy określone w art. 29 ust. 2 w/w ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami, ogłaszając nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO W[...] 2007-2013 Priorytet IV – Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie 4.2. Ochrona powierzchni ziemi, wskazano, że konkurs ma charakter zamknięty bez preselekcji. Taki też tryb konkursowy przewidziano w § 3 ust. 2 Regulaminu konkursu. Wedle treści § 8 Regulaminu (regulującym kwestie sposobu wypełniania i składania wniosków) przyjęto, że wniosek o dofinansowanie należy wypełnić w języku polskim. Wersja papierowa wniosku o dofinansowanie powinna być tożsama z wersją elektroniczną (suma kontrolna wersji papierowej i elektronicznej musi być identyczna). W § 9 ust. 1 Regulaminu (dotyczącym oceny wniosków o dofinansowanie) przyjęto, że złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, strategicznej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 - rozdział 6 "Opis systemu wyboru Projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wyboru finansowanych operacji". Istotnym jest, że oceniając projekt pod względem formalnym organ uznał, iż wniosek zawiera liczne braki wymagające uzupełnienia i poprawienia, między innymi w części [...]- punktach [...] i [...], dotyczących wskaźników produktu i wskaźników rezultatu oraz w części [...] w zakresie montażu finansowego. W zakreślonym terminie Spółka złożyła uzupełnienie w wersji papierowej, które zawierało z kolei nieczytelny wniosek w części [...] i [...] w zakresie danych z sekcji koniecznych dla uzupełnienia wniosku dla oceny kwalifikowalności wydatków oraz właściwego doboru wskaźników. Stanowisko [...]JWPU, zawarte w piśmie o oddaleniu protestu, potwierdza prawidłowość dokonanej oceny wniosku - braku spełnienia kryteriów formalnych, w rezultacie czego wniosek został odrzucony. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ocena organu jest prawidłowa. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że kryteria formalne wyboru finansowanej operacji przewidują punktację 0/1, co oznacza, że niespełnienie chociażby jednego kryterium eliminuje wniosek z dalszej procedury. Zgodnie z § 8 punkt 7 Regulaminu, wersja papierowa wniosku o dofinansowanie powinna być tożsama z wersją elektroniczną. Nieczytelność uzupełnionego wniosku w części [...] i [...] na stronach [...]-[...] (wraz z sumami kontrolnymi) uzasadniało brak możliwości sprawdzenia poprawności przypisania wydatków do wydatków kwalifikowanych oraz weryfikacji prawidłowego określenia wskaźników realizacji projektu, a zatem spełnienia kryterium nr 12 i nr 19. Nieczytelność wniosku w części [...] uzasadniała również zakwestionowanie kryterium nr 10, określonego jako "Zgodność z regulaminem konkursu". Skarżąca wskazuje, że uchybienia formalne – nieczytelność wniosku nastąpiła z przyczyn technicznych – problemów aplikacji [...]EWA, na które nie miała żadnego wpływu. W tej sytuacji, zdaniem Gminy, organ winien posłużyć się wersją elektroniczną wysłaną za pomocą aplikacji. Powyższe stanowisko skarżącej nie zasługuje w ocenie Sądu na akceptację i nie może wpłynąć na uwzględnienie skargi. Gmina w żaden sposób nie wykazała bowiem, że uchybienia wniosku nastąpiły z przyczyn technicznych, związanych z wadliwym działaniem systemu [...]EWA, gdyż równie dobrze mógł być to błąd w ustawieniu parametrów wydruku w urządzeniu drukującym. Skarżąca, składając uzupełniony wniosek w formie papierowej, winna mieć świadomość kompletności i poprawności składanego dokumentu. W przypadku wykrycia niemożności wydrukowania dokumentu w poprawnej postaci, zgodnie z instrukcją, o powyższym fakcie winna poinformować organ i ustalić sposób złożenia wniosku w poprawnej formie, tym bardziej, że w piśmie stanowiącym wezwanie do uzupełnienia braków wskazany został kontakt w sprawach związanych z działaniem systemu informatycznego, czego nie uczyniono, jak również nie poinformowano organu w jakikolwiek inny sposób, iż nie jest możliwe dokonanie prawidłowego sporządzenia (wydruku) wniosku, stosując się do instrukcji. Gołosłownym jest zatem twierdzenie, że nieprawidłowe sporządzenie (wydrukowanie) wniosku spowodowane było wyłącznie wskutek niewłaściwie działającej aplikacji [...]EWA. W ocenie Sądu, składając uzupełniony, parafowany wniosek w wadliwej postaci Gmina nie zachowała należytej staranności przy jego wnoszeniu, stąd nie może zarzucać organowi, iż nie skorzystał z kolejnego wezwania skarżącej do wyjaśnienia błędu. Zgodnie bowiem z uszczegółowieniem RPO W[...], obowiązującym dla konkursu, wnioskodawca w trakcie oceny formalnej ma możliwość jednorazowej poprawy błędów, z czego Gmina już wcześniej skorzystała. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż w takim przypadku organ winien dokonać oceny, posługując się wersją elektroniczną wysłaną za pomocą aplikacji. Jak wynika z treści § 2 pkt 4 w związku z § 8 ust. 3 Regulaminu, wniosek o dofinansowanie to dokument w wersji papierowej, wydrukowany z folderu "Korespondencja wysłana" z Systemu [...] Elektronicznego Wniosku Aplikacyjnego ([...]EWA), który złożyć należy w dwóch egzemplarzach (oryginał wniosku i kopia) wraz z wymaganymi załącznikami złożonymi na wymaganych formatach. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w działaniu [...]JWPU. Regulamin przeprowadzania konkursu w odniesieniu do Działania 4.2. przewiduje wyraźnie sposób postępowania w przypadku uzupełnienia wniosku o dofinansowanie oraz jego dalszej oceny, określony w § 9, który wbrew zarzutom skargi nie został naruszony. Skoro w następstwie uzupełnienia wniosku ocena formalna wykazała prawidłowo brak spełnienia wskazanych wyżej kryteriów formalnych, wniosek skarżącej o dofinansowanie został zasadnie negatywnie oceniony, a w konsekwencji prawidłowo odrzucony. Tym samym oddalenie złożonego przez Gminę protestu, w oparciu o § 14 ust. 1 pkt. 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO W[...] 2007- 2013, było prawidłowe. Mając na względzie powołane okoliczności oraz obowiązujące w tej materii przepisy prawa, Sąd działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., orzekł o oddaleniu skargi.