VIII SA/Wa 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł: w pkt 1, o ustaleniu A. M. (skarżąca, strona) zobowiązania z tytułu opłaty za pobyt ojca W. M. (ojciec, pensjonariusz) w Domu Pomocy Społecznej w S. (DPS) w maju 2006 r. w kwocie [...] zł, w czerwcu 2006 r. w kwocie [...] zł, w lipcu 2006 r. w kwocie [...] zł, w sierpniu 2006 r. w kwocie [...] zł, we wrzeniu 2006 r. w kwocie [...] zł, w październiku 2006 r. w kwocie [...] zł, w listopadzie 2006 r. w kwocie [...] zł, w okresie od grudnia 2006 r. do maja 2007 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, w okresie od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz w okresie od maja 2008 r. do grudnia 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; w pkt 2, o ustaleniu, że w okresie od marca 2008 r. do kwietnia 2008 r. i od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. skarżąca nie ponosi odpłatności za pobyt ojca w DPS. Powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. organ I instancji wywiódł, iż pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosił: w okresie od maja 2006 r. do maja 2007 r. [...] zł, w okresie od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. [...] zł, w okresie od marca 2008 r. do lutego 2009 r. [...] zł, w okresie od marca 2009 r. do marca 2010 r. [...] zł, w okresie od kwietnia 2010 r. do marca 2011 r. [...] zł i od kwietnia do grudnia 2011 r. [...] zł. Wskazał, iż zgodnie z art. 61 u.p.s. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Zstępny ponosi odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w DPS przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Prezydent ustalił, iż ojciec skarżącej skierowany został do DPS decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak [...]), zaś umieszczony w tej placówce w dniu [...] maja 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W okresie pobytu w tej jednostce (tj. w okresie od dnia [...] maja 2006 r. do [...] maja 2012 r.) pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% emerytury. Kwota ta wynosiła [...] zł miesięcznie w okresie od maja 2006 r. do stycznia 2011 r. i [...] zł w okresie od lutego 2011 r. do grudnia 2011 r. Kwota ta stanowiła w miesiącu marcu 2005 r. [...] zł, w okresie od kwietnia do grudnia 2005 r. [...] zł, w okresie od stycznia do lutego 2006 r. [...] zł oraz w okresie od marca 2006 r. do maja 2007 r. [...] zł. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. (Gmina). Osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka B. B., córka U. R., córka A. M. (skarżąca), oraz córka M. K. Organ I instancji ocenił sytuację dochodową ww. osób i uznał, że kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyła skarżąca oraz M. K., zaś pozostałe osoby nie kwalifikują się do ponoszenia tej odpowiedzialności. Organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS zostało podjęte jeszcze przed umieszczeniem ojca skarżącej w DPS. W dniu [...] kwietnia 2006 r. pracownik socjalny kontaktował się ze skarżącą, jednak nie wyraziła ona zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W kierowanej do strony korespondencji organ informował ją o zasadach odpłatności za DPS. Następnie sprawa skierowana została na drogę postępowania cywilnego (nakaz zapłaty z [...] września 2007 r.), w wyniku którego Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w R. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] oddalił pozew. Na skutek apelacji Prezydenta Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] Wydział Cywilny Odwoławczy uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ustalił skarżącej odpłatność w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] grudnia 2009 r. w kwocie [...] zł i nałożył obowiązek zwrotu powyższej kwoty. Na skutek odwołania strony organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż wobec braku współdziałania skarżącej jej sytuacja dochodowa ustalona została przez organ I instancji na podstawie zaświadczeń z urzędu skarbowego oraz informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). Stwierdzono, iż w okresie od maja 2006 r. do lutego 2008 r. skarżąca była zatrudniona w firmie [...] sp. z o.o., w okresie do [...] kwietnia 2008 r. do [...] listopada 2010 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a od dnia [...] stycznia 2011 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dochód skarżącej za lata 2006 i 2007 oraz styczeń i luty 2008 r. przyjęty został na podstawie zaświadczenia [...] sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r. Dochód z działalności gospodarczej za 2008 r. ustalony został zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. Dochód brutto w wysokości [...] zł pomniejszono o składki: na ubezpieczenia społeczne [...] zł, ubezpieczenia zdrowotne [...] zł oraz o podatek należny [...] zł. Dochód netto w kwocie [...] zł pomniejszono o dochody netto wykazane w zaświadczeniu organu podatkowego z [...] września 2012 r. (styczeń – [...] zł, luty – [...] zł). Otrzymaną kwotę [...] zł podzielono przez liczbę miesięcy, w których strona prowadziła działalność ([...]zł : 9 miesięcy = [...] zł). Uzyskaną kwotę [...] zł przyjęto jako miesięczny dochód strony w okresie od kwietnia do grudnia. Dochód za 2009 r. stanowił dochód skarżącej z działalności gospodarczej za 2008 r., który przyjęty został na podstawie zaświadczenia organu podatkowego z dnia [...] września 2012 r. Dochód brutto w wysokości [...] zł pomniejszono o składki: na ubezpieczenia społeczne [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne [...] zł oraz o podatek należny [...] zł. Dochód netto [...] zł pomniejszono o dochody netto wykazane w ww. zaświadczeniu (styczeń – [...] zł, luty - [...] zł). Otrzymaną kwotę [...] zł podzielono przez liczbę miesięcy, w których strona prowadziła działalność ([...] zł : 9 miesięcy = [...] zł). Uzyskaną kwotę [...] zł przyjęto jako miesięczny dochód skarżącej w okresie od stycznia do grudnia. Dochód za 2010 r. także stanowił dochód z działalności gospodarczej za 2009 r., który przyjęty został na podstawie zaświadczenia urzędu skarbowego z dnia [...] września 2010 r. Dochód brutto w wysokości [...] zł podzielono przez 12 miesięcy i otrzymaną kwotę [...] zł przyjęto jako miesięczny dochód strony w okresie od stycznia do grudnia, ponieważ podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły [...] zł. Dochód za 2011 r. przyjęto na podstawie dochodu z działalności gospodarczej za 2010 r. (zaświadczenie z organu podatkowego z dnia [...] sierpnia 2011 r.) jako dochód utracony, ponieważ działalność była prowadzona do [...] listopada 2010 r., zatem za dochód w okresie od stycznia do grudnia przyjęto [...] zł. Wysokość dochodu skarżącej za poszczególne miesiące w latach 2006 – 2011 przedstawiona została w decyzji w formie tabeli. Prezydent ustalił, iż kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności skarżąca przekroczyła w okresie od maja 2006 r. do lutego 2008 r. oraz od maja 2008 r. do grudnia 2009 r., stąd też zobowiązanie strony z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS za te okresy ustalone zostało na łączną kwotę [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do wniosku skarżącej w zakresie zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Podała, że od 2010 r. nie osiąga żadnych przychodów, a od [...] stycznia 2011 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Za istotny na gruncie niniejszej sprawy strona uznała fakt, iż pomiędzy nią i jej ojcem brak jest więzi. Ponad 20 lat temu ojciec odszedł od jej matki pozostawiając ją i dzieci. Orzeczono rozwód małżonków, a ojciec nie utrzymywał kontaktu z córkami. Podniosła, że na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wypracowane jest jednolite orzecznictwo, z którego wynika, że brak więzi rodzinnych i wyrządzenie takiego czynu wobec córek uzasadnia oddalenie powództwa. Jest to traktowane jednoznacznie. Zdaniem skarżącej, jedynie osoba, która sama przyłożyła się do wychowania dzieci ma prawo oczekiwać, że dzieci zajmą się rodzicami, gdy potrzebują pomocy. Prezydent wstępuje niejako z prawami osoby umieszczonej w DPS jako uprawniony do obowiązku alimentacyjnego. Skarżąca zdaje sobie sprawę, że podstawy żądania zwrotu są inne, jednakże w jej ocenie w tej sytuacji winna być zwolniona z obowiązku partycypowania w kosztach zgodnie z art. 64 u.p.s. Złożony w tym zakresie wniosek nie został przez organ I instancji rozpoznany, przez co naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wskazała, iż podnoszone w decyzji tezy o braku współpracy są niezasadne bowiem organ nie występował do niej z inicjatywą zawarcia jakiejkolwiek umowy. Posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych, podniosła w tym zakresie, iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.a. określającej wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie przedmiotowej opłaty jest obligatoryjne w drodze umowy, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Strona podkreśliła, iż zaskarżoną decyzją objęto znacznie szerszy okres niż decyzja, która została uchylona i w wyniku której toczy się niniejsze postępowanie. Poprzednia decyzja obejmowała okres do [...] grudnia 2009 r. Skarżąca podnosi również (wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych), że z art. 61 u.p.s. wynika tylko obowiązek wnoszenia opłaty. Obowiązek ten może przekształcić się w zobowiązanie poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji ustalającej. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej do ponoszenia opłat przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2. Propozycja zawarcia umowy powinna być skierowana do adresata, w czasie pobytu pensjonariusza w DPS. Decyzja może być wydana dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówi podpisania umowy. Skarżąca ponownie podkreśliła, że nigdy nie odmówiła zawarcia umowy. Zwróciła także uwagę na okoliczność, że wedle regulacji art. 59 u.p.s. obie decyzje (ustalająca odpłatność i o umieszczeniu w DPS) powinny być niejako wydawane jednocześnie, albo przynajmniej postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się jednocześnie. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie kręgu osób zobowiązanych rozpoczęło się dużo później niż umieszczenie jej ojca w DPS. Ponadto także, iż zaskarżoną decyzją organy nie ustaliły terminu zwrotu należności podlegającej zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS Kolegium wskazało, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] maja 2012 r., a wnoszona przez niego opłata nie pokrywała całości kosztów utrzymania w tym domu. Pozostała do uregulowania kwota obciążała więc osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., o ile spełniały kryterium dochodowe. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia tej odpłatności są córki pensjonariusza tj.: skarżąca, B. B., U. R. i M. K. Jednak do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS kwalifikują się wyłącznie skarżąca oraz M. K. Organ odwoławczy podał, iż materiał dowodowy sprawy wskazuje, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W okresie od maja 2006 r. do lutego 2008 r. strona była zatrudniona w [...] sp. z o.o., w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] listopada 2010 r. prowadziła działalność gospodarczą, a od [...] stycznia 2011 r. jest zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym zaświadczeń z urzędu skarbowego i ZUS) wynika, iż w okresie od maja 2006 r. do grudnia 2009 r. dochód skarżącej przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., wynoszące [...] zł ([...] zł x 300% = [...] zł). Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia dla skarżącej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty. Wysokość opłaty skarżącej ustalono odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS opłatę wnoszoną przez pensjonariusza i opłatę ustaloną dla M. K. Otrzymana różnica jest kwotą jaką może domagać się Gmina od skarżącej. Jednak opłata jaką strona może ponosić zależy od uzyskiwanego przez nią dochodu, zatem od dochodu strony odjęto kwotę kryterium dochodowego i różnicę porównano z kwotą, której może domagać się Gmina. Na tej podstawie ustalono wysokość odpłatności skarżącej, która wynosi [...] zł za maj 2006 r., [...] zł za czerwiec 2006 r., [...] zł za lipiec 2006 r., [...] zł za sierpień 2006 r., [...] zł za wrzesień 2006 r., [...] zł za październik 2006 r., [...] zł za listopad 2006 r., [...] zł miesięcznie za okres od grudnia 2006 r. do maja 2007 r., [...] zł miesięcznie za okres od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. oraz [...] zł miesięcznie od maja 2008 r. do grudnia 2009 r. Łącznie opłata powyższa w okresie od maja 2006 r. do grudnia 2009 r. wyniosła [...] zł. Od stycznia 2010 r. z uwagi na niski dochód skarżąca nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, iż ustalona przez organ I instancji opłata jest prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami procedury administracyjnej. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podało, że stosunek prawny polegający na skierowaniu do DPS ma charakter publicznoprawny. Skierowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w DPS osób zobowiązanych do jej ponoszenia, przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art.61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mówi art. 103 ust. 2 , ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Ww. umowa określa wysokość wnoszonej opłaty, przy czym jej zawarcie ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej kwoty, niż wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a i b. Wyjaśniło, iż obowiązujące w tej materii przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w DPS. Przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w DPS. Ustosunkowując się do przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie stanowią one prawa i wiążą organ tylko w sprawie w której zostały wydane. Podkreślono nadto, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej za okres od maja 2006 r. do grudnia 2009 r., a więc nie objął okresu szerszego niż w pierwotnie wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., która została uchylona i w wyniku której toczy się niniejsze postępowanie. W okresie wykraczającym poza okres wskazany w ww. decyzji tj. od stycznia 2010 r. organ ustalił, że skarżąca nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty. Jednocześnie podał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien wynikać z decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji może być rozpoznany wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty, na podstawie art.64 u.p.s. i może być wydana decyzja w tej sprawie. Zatem postępowanie w przedmiocie zwolnienia strony z odpłatności za pobyt ojca w DPS może być wszczęte, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a oraz prawa materialnego – art. 64, art. 103, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona przytoczyła argumenty tożsame z tymi, jakie prezentowała w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Wedle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. W art. 61 ust. 3 u.p.s. wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do DPS należy określić wysokość opłaty za pobyt, a następnie w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość, co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest nie wywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. W decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. aktu, powołane przepisy ustawy doznają konkretyzacji przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s., ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w doktrynie (zob. A. Prekurat – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, publ. cbois). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja o skierowaniu ojca skarżącej do DPS została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r., natomiast umieszczenie w DPS nastąpiło w dniu [...] maja 2006 r., na podstawie decyzji z [...] maja 2006 r. Z ww. decyzji nie wynika jednak, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jego zasiłku stałego na ten cel. W ocenie sądu organ winien zebrać pełną informację o ww. osobach (zobowiązanych do ponoszenia opłat), a następnie podjąć wszelkie czynności zmierzające do ustalenia sytuacji dochodowej ww. osób. Zauważyć należy, że już w pierwszym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym z pensjonariuszem w dniu [...] marca 2006 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS) organ I instancji ustalił, że ma on cztery córki, z czego utrzymuje kontakt tylko z jedną z nich – U. R. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego z ww. w dniu [...] kwietnia 2007 r. pracownik socjalny nawiązał kontakt ze skarżącą, która jednak odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i udzielenia informacji dotyczącej jej sytuacji dochodowej. Analizując przedstawione przy skardze akta administracyjne Sąd stwierdza, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS organ I instancji wielokrotnie zwracał się do skarżącej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednak podejmowane w tym zakresie działania wobec braku współpracy strony nie były skuteczne. Za ewidentny uznać trzeba także fakt, że organ administracji dysponując także innymi środkami i możliwościami (poza tymi ze źródeł osobowych) nie dołożył należytej staranności przy ustaleniu, jaka jest faktyczna sytuacja dochodowa skarżącej. Zaznaczyć bowiem należy, że podejmowane w tym zakresie czynności z udziałem organów podatkowych oraz ZUS nie były kompleksowe, a wybiórcze, nie skoordynowane w czasie i w związku z tym nieefektywne. W konsekwencji pierwsza decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącej wydana została dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. pięć lat od umieszczenia pensjonariusza w DPS, zaś wydana na skutek jej uchylenia zaskarżona decyzja organu I instancji podjęta została po ponad sześciu latach od tej daty, nadto w czasie, gdy pensjonariusz opuścił już ww. placówkę. Takim postępowaniem organ naruszył przepisy prawa materialnego, wynikające z u.p.s. (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Podnieść w tym miejscu należy, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r., doręczonym w dniu [...] grudnia 2008 r. (na adres stałego zameldowania strony, do rąk matki), skarżąca została wezwana do organu celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak jak wynika z treści tej korespondencji umowa taka nie została jej przedstawiona. Reasumując, w ocenie Sądu w tak ustalonym stanie sprawy nie ma zatem możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia ww. w tej placówce (tj. od maja 2006 r.). Zauważyć jednak należy, że skarżąca posiadała wiedzę o pobycie ojca w DPS, jak również co szczególnie podkreślenia wymaga od momentu wniesienia powództwa do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w R.) miała świadomość, iż organ administracyjny domagał się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS. Nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia, organ winien rozważyć okoliczność, czy moment wystąpienia na drogę sądową w trybie powództwa o zapłatę (z [...] września 2007 r.) nie stanowił o wezwaniu skarżącej do zapłaty kosztów pobytu jej ojca w DPS i ewentualnie obciążyć ją za okres od daty doręczenia opisu pozwu. Skoro organ nie wezwał skutecznie skarżącej do zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., a podjął inne działania – wniesienie powództwa do sądu, to w tej sytuacji rozważy wyżej przedstawioną argumentację. Wyjaśnienia przez organy wymaga również przyjęcie dochodów z działalności gospodarczej za 2009 r., bowiem z treści decyzji Prezydenta wynika, iż organ przyjął do rozliczenia dochody skarżącej za 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nie rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10). Sąd nie podzielił także stanowiska strony, iż okoliczność braku więzi z ojcem stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w DPS. Jak wskazano w wyżej przedstawionych rozważaniach, podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi ustalenie, iż środki wpłacane przez pensjonariusza na poczet opłaty za DPS były niewystarczające, wynikająca z tego tytułu różnica w opłacie została zastępczo wniesiona przez Gminę, a dochód małżonka, wstępnego lub zstępnego przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do nałożenia nań obowiązku partycypowania w kosztach tej opłaty. Sąd uznaje, iż okoliczność braku określenia w decyzji organu I instancji terminu uiszczenia ustalonej ww. rozstrzygnięciem opłaty jest błędem organu, nie mniej jednak nie miał on zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Nie jest wadą decyzji ustalenie kwestii, że strona skarżąca nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w okresie od marca 2008 r. do kwietnia 2008 r. oraz w okresie od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu.