VIII SA/Wa 311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania oddala sprzeciw Przedmiotem rozpoznania Sądu jest sprzeciw wniesiony przez J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmniejszenia wysokości potrąceń z wypłacanego świadczenia rodzinnego nienależnie pobranych świadczeń. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. W., uchyliło decyzję Wójta Gminy T. (wydaną z up. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.) z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 22 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęła prośba J. W. o zmniejszenie kwoty potrąceń nienależnie pobranych świadczeń z bieżąco wypłacanego świadczenia rodzinnego. Następnie organ I instancji wezwał pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. W. (dalej wnioskująca, skarżąca) do sprecyzowania złożonego wniosku w jakim zakresie mają być egzekwowane nienależnie pobrane świadczenia. Wnioskująca w dniu 16 stycznia 2018 r. skierowała do organu kolejną prośbę o nie potrącanie z bieżących świadczeń nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Również w tym samym dniu ww. zgłosiła się osobiście do Ośrodka i wyraziła zgodę na potrącenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z bieżąco wypłacanych świadczeń ale tylko w miesiącu styczniu. Z kolei w dniu 24 stycznia 2018 r., wnioskująca sprecyzowała dokładnie o potrącenie w całości kwoty przyznanego świadczenia rodzinnego na poczet nienależnie pobranych świadczeń. W tej sytuacji Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie prośby J. W. z dnia 20 grudnia 2017 r. i z dnia 13 stycznia 2018 r w sprawie zmniejszenia wysokości potrąceń z bieżąco wypłacanego świadczenia rodzinnego nienależnie pobranych świadczeń ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z wydaną decyzją, wnioskująca złożyła odwołanie, w którym podniosła złamanie paragrafów w jej sprawie, zaznaczyła, że "poszła na rękę niektórym osobom". Ponadto wywiodła, że "na wiele rzeczy przymyka oko", w rezultacie prosząc organ o pozostawienie w miesiącu lutym kasy na bilet synowi. W piśmie z 15 lutego 2018 r. skierowanym do GOPS w T. wnioskująca wniosła o umorzenie reszty nienależnie pobranych świadczeń, informując organ o "swojej okropnej sytuacji finansowej". W związku z powyższym pismem, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) orzekło, że odwołanie jest zasadne i uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2017 r. organ I instancji wydał dwie decyzje: 1) znak: [...] uznającą za nienależnie pobraną kwotę wypłaconego świadczenia wychowawczego na dziecko K. W. z decyzji [...] z dnia [...] maja 2016 r. (za okres od 1.03.2017 r. do 31.08.2017 r. w wysokości [...] zł i jednocześnie zobowiązującej J. W. do zwrotu tej kwoty), 2) decyzję, którą uznano za nienależnie pobraną kwotę wypłaconego zasiłku rodzinnego na dziecko – K. W. z decyzji nr [...] z dnia [...].11.2016 r. za okres od 1.03.2017 r. do 31.08.2017 r., w wysokości [...] zł oraz dodatku na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres od 1.03.2017 r. do 30.06.2017 r. w wysokości [...] zł. Zobowiązano jednocześnie J. W. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami i jednocześnie zawarto informację, że w przypadku niedokonania wpłaty kwota powyższa podlega potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń. Jak ustaliło Kolegium wnioskująca pismem z 20 grudnia 2017 r., zwróciła się do Kierownika GOPS z prośbą, aby w miesiącu grudniu 2017 r. i styczniu 2018 r. cyt. " nie zabrała, potrącała tylko po [...] zł". Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał J. W. do sprecyzowania w terminie 7 dni, której konkretnie decyzji dotyczy wniosek z dnia 20 grudnia 2017r., to jest czy decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego czy decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. J. W. w dniu 16 stycznia 2018 r. złożyła w organie I instancji pismo z dnia 13 stycznia 2018 r., w którym podziękowała za pokwitowania już zaległych rat na poczet oddania części długu ze świadczeń i wyraziła zgodę na potrącenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i wychowawczych za miesiąc styczeń 2018 r. w całości. Z kolei, z dalszych ustaleń Kolegium wynika, że w oświadczeniu z dnia 24 stycznia 2018 r. wnioskująca zwróciła się z prośbą o potrącanie z bieżących wypłat świadczeń rodzinnych w całości kwot przyznanych za poczet nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych orzeczonych prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Z uzasadnienia Kolegium wynika, że właśnie w takim stanie faktycznym została wydana decyzja o umorzeniu postępowania przez organ I instancji. Natomiast po wydaniu decyzji na skutek kolejnego pisma wnioskującej doszło do wszczęcia postępowania przez organ I instancji w sprawie umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Za istotną kwestię Kolegium uznało, że zarówno w decyzji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego, jak też w decyzji z tej samej daty w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i obowiązku zwrotu tych świadczeń, ani też w trakcie prowadzonego późniejszego postępowania, organ I instancji nie poinformował skarżącej o możliwości skorzystania z ulg w spłacie tych świadczeń. Jak podało Kolegium strona skarżąca nie miała świadomości o uprawnieniach, z których mogła ewentualnie skorzystać na podstawie art.30 ust. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz.1952, ze zm.), jak też z art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2017 r. poz.1851 ze zm.). W ocenie Kolegium skarżąca nie znając swoich uprawnień w przedmiocie skorzystania z ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń w pismach z dnia 20 grudnia 2017 r. i z 13 stycznia 2018 r. podnosiła trudną sytuację rodziny. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że organ może dokonywać potrąceń nienależnie pobranych świadczeń zarówno z wypłacanych świadczeń rodzinnych jak i świadczeń wychowawczych, ale dopiero po rozpatrzeniu sprawy o zastosowanie ulg w spłacie tych świadczeń o ile strona zwróci się z takim wnioskiem i uzyskaniu waloru ostateczności decyzji w tym przedmiocie. Co istotne strona musi być świadoma możliwości ubiegania się o ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty. Kolegium zauważyło, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji (w decyzjach z dnia [...] listopada 2017 r. jak też w trakcie składania przez skarżącą pism), ani przed wydaniem decyzji nie poinformował wnioskującej o przysługujących jej uprawnieniach złożenia stosownego wniosku w przedmiocie umorzenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Zatem w ocenie Kolegium brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie prośby skarżącej zawartej w pismach z dnia 20 grudnia 2017 r. i z 13 stycznia 2018 r., w których zwracała szczególną uwagę na trudną sytuację rodziny. Odnosząc się natomiast do zaleceń dla organu I instancji Kolegium wskazało o konieczności poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku - o ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Następnie zaś, w sytuacji złożenia wniosku (wniosków), przed wydaniem decyzji należy ustalić dokładnie sytuację finansową, majątkową i zdrowotną rodziny i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne decyzje na płaszczyźnie art. 30 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak też art.25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sprzeciw na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. W sprzeciwie mającym charakter opisowy, skarżąca podkreśliła, że nie uzyskała odpowiedzi i pomocy ze strony GOPS, ponadto organ ten nie zostawił jej nawet części pieniędzy na bilet miesięczny dla dziecka do szkoły, jest bezsilna, jest traktowana jak śmieć. W dalszej części pisma przedstawiła swoją trudną sytuację życiową, finansową, zdrowotną i swoją bezsilność w walce z organem I instancji, który nie informował jej o możliwości skorzystania z ulgi i przysługujących jej uprawnień. W konkluzji wniosła o sprawiedliwy wyrok i zwrot utraconych zasiłków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał niezasadność złożonego sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócenia uwagi wymaga, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na uwadze mieć należy, zasadę dwuinstancyjności, co oznacza, że każdy z organów (I instancji, a następnie organ odwoławczy) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Na zakończenie tej części rozważań, podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Wracając na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd, kontrola wykazała, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium jako organ odwoławczy prawidłowo zastosowało dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na braku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Ma to o tyle istotne znaczenie, że z akt administracyjnych wynika, że wnioskująca J. W. informowała organ I instancji o swojej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Natomiast jak ustaliło Kolegium zarówno na etapie wydawanych decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jak i w okresie późniejszym na etapie składanych pism, skarżąca nie została skutecznie powiadomiona o możliwości ubiegania się o ulgę w spłacie świadczeń, które zostały nienależnie pobrane. Słusznie zatem wywiodło Kolegium, że istotne dla sprawy było ustalenie w przypadku właściwego poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, a następnie po ewentualnym złożeniu takiego wniosku – przed wydaniem decyzji należało ustalić sytuację finansową, majątkową i zdrowotną rodziny. Dalej w zależności od poczynionych ustaleń Kolegium uznało za zasadne wydanie decyzji na płaszczyźnie art. 30 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak też art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W podsumowaniu Kolegium odniosło się zasady zawartej w art. 9 k.p.a., zgodnie z która organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wprawdzie nie wynika to dosłownie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niemniej analiza uzasadnienia wskazuje, iż Kolegium nie zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Nadto Kolegium szczegółowo przytoczyło wydane w sprawie skarżącej decyzje, pisma które ww. składała do GOPS, a tym samym świadczy to, iż Kolegium nie podzieliło ustaleń co do stanu faktycznego przedstawionego w decyzji organu I instancji. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie zakwestionował prawidłowość postępowania organu I instancji, wykazał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu stwierdzone przez Kolegium uchybienia oraz braki w ustaleniach faktycznych wykraczały poza przyznane organowi odwoławczemu możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia tym samym wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy stronie skarżącej że, sprawa "zmniejszenia wysokości potrąceń" – objęta decyzją Wójta Gminy T., będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, a od wydanego orzeczenia skarżącej będzie przysługiwało prawa skorzystania ze środków odwoławczych, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Odnosząc się zaś do zwrotu skarżącej "aby jej utracone zasiłki wróciły do niej", Sąd wyjaśnia, że złożony sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mógł skutkować przyznaniem dla skarżącej zasiłków, gdyż Sąd badał jedynie zasadność wniesionego sprzeciwu. Wniesienie zaś sprzeciwu przez skarżącą, świadczy o niezrozumieniu decyzji Kolegium, które przecież uwzględniło jej odwołanie. Jeszcze Sąd wyjaśnia skarżącej, że jej odwołanie wniesione do Kolegium spowodowało, że organ I instancji, którym jest Wójt Gminy będzie zobowiązany do wykonania zaleceń wynikających z decyzji Kolegium i wydania nowego rozstrzygnięcia po wykonaniu wytycznych organu odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.