VIII SA/Wa 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] stycznia 2013 roku Rada Gminy w [...] powołując się na art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1966 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U z 2012 roku, poz. 391, dalej jako ustawa) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 1 grudnia 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...]wniósł skargę na przedmiotową uchwalę zarzucając: - naruszenie art. 4 ust.2 ustawy w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust.1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w następujących zapisach regulaminu tj. - określenia w § 3 pkt 1 ust.1 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przez właścicieli nieruchomości podczas braku podstaw do określenia terminu wykonania powyższych obowiązków; - nałożenie w § 3 ust.3 na właścicieli nieruchomości obowiązku posypywania piaskiem lub innym dopuszczalnym środkiem części nieruchomości służących do użytku publicznego w celu likwidacji śliskości; - sformułowanie w § 4 ust.1 i 2 sposobu postępowania ze ściekami i zanieczyszczeniami, które powstały w wyniku mycia samochodów oraz użycie nieostrego pojęcia ,,drobne naprawy’’ przez co nastąpiło wkroczenie w regulację dotyczącą stosunków sąsiedzkich uregulowanych w kodeksie cywilnym oraz ustawie z 18 lipca 2001 roku prawo wodne; - użycie w § 4 ust.2 pkt 3 sformułowania, że naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się pod warunkiem, że nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podczas gdy jest to regulowane przez kodeks cywilny; - określenie w § 5 i § 9 ust.2 regulaminu, że gromadzenie odpadów może obywać się także w workach, podczas gdy z art. 5 ust.1 pkt 3a ustawy w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki; - nałożenie w § 9 ust.1 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia i utrzymania porządku urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych podczas gdy kwestie zostały uregulowane w art. 9d i 9e ustawy; Nałożenie w § 11 ust.1 i 2 regulaminu na właścicieli lub przedsiębiorców użytkujących miejsca publiczne tj. drogi publiczne w centrum gminy i zobowiązanie do wyposażenia tych miejsc w kosze uliczne ze wskazaniem sposobu ich umieszczenia podczas gdy rozdział III tegoż regulaminu określa tylko rodzaje i minimalne pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - nałożenie w § 12 regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymywania pojemników na odpady w takim stanie sanitarnym aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód i ,,zagrożeń dla zdrowia użytkowników‘’ co jest określeniem nieprecyzyjnym i ocennym; - określenie w § 19 ust.1 pkt 1, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań, a określenia te są mało precyzyjne; - określenie w § 19 ust.2 regulaminu sytuacji w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt; - wprowadzenie w § 20 pkt 1 ust.2 regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wskazanych obiektów, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom; - wprowadzenie w § 20 ust.3 regulaminu określenia, ze utrzymywanie zwierząt domowych w budynkach wielolokalowych nie może stwarzać ,,znacznej uciążliwości’’ dla zamieszkujących w nich ludzi, podczas gdy brak podstaw do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - nałożenie w § 20 ust.1 pkt 3 regulaminu zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest na uwięzi lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób umożliwiający wydostanie się na zewnątrz; - nałożenie w § 22 regulaminu na właścicieli i opiekunów zwierząt obowiązku przedstawienia do wglądu aktualnych świadectw szczepienia psa przed wścieklizną podczas braku podstaw prawnych do takiego obowiązku oraz regulamin nie powinien zawierać żadnych zakazów; - wprowadzenie w § 23 ust.1 regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach, podczas gdy organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów; - nałożenie w § 24 ist.2 regulaminu na właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązku usuwania nieczystości, podczas gdy regulują to przepisy ustawy; - określenie w § 25 ust.2 regulaminu obowiązków dotyczących deratyzacji na prywatnych posesjach przez właściciela nieruchomości, podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania powyższych kwestii; Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi przedstawił szczegółową argumentację co do istotnego naruszenia prawa we wskazanych zapisach regulaminu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podnosił, iż w regulaminie cześć nałożonych obowiązków na właścicieli nieruchomości została nałożona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w części organ uchwałodawczy uregulował kwestie, które są regulowane przepisami innych ustaw (ustawa prawo wodne, o ochronie zwierząt, kodeks cywilny) lub są powtórzeniem zapisów ustawy. Skarżący wskazywał, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane. Z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej uchwale uchybienia zasadnym stwierdzenie jej nieważności w całości, celem wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wskazywał, że zakwestionowane przez skarżącego przepisy regulaminu w sposób istotny nie naruszają prawa. Skarżone przepisy stanowią jedynie doprecyzowanie, uzupełnienie przepisów art. 3 i art. 4 ust.1 ustawy i nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać, iż § 4 ust.1 i 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe ponieważ zgodnie z tym przepisem Rada Gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie kwestii ,,mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi’’. Określając te warunki organ miał na myśli, że te czynności wykonywane poza myjniami i warsztatami mają charakter wyjątkowy. Organ nie zgadzał się ze skarżącym, iż zapisy § 5 oraz 9 ust.2 regulaminu naruszają prawo. Co prawda po nowelizacji przepisów ustawa wprowadziła pojęcie, iż odpady komunalne zbierane są do ,,pojemników do zbierania odpadów’’. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia ,,pojemnik‘’. Przez pojęcie pojemnik zdaniem organu należy rozumieć przedmiot służący do gromadzenia odpadów, tym również worek. Organ nie podzielił zarzutów skargi, iż zapisy § 12 i § 19 ust.1 pkt 1 regulaminu należy uznać za nieprecyzyjne. Zwroty ,,zagrożenie dla zdrowia użytkowników’’ czy ,,zagrożenie bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi‘’ są w jego ocenie precyzyjne i zrozumiałe dla adresatów norm. Niezasadny jest zarzut odnośnie zapisu z § 20 ust.1 pkt 1 -2 regulaminu – zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów w tym przepisie wskazanych. Zdaniem organu zapis ten został wprowadzony na podstawie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy. Przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem jego celu ochrony terenów do wspólnego użytku, czy też uciążliwością dla ludzi. Zgodnie z art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy Rada Gminy jest uprawniona do ustalania zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i takie uregulowanie zawarto w § 23 regulaminu. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji wynika z art. 22 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (DZ.U z 2016 roku, poz. 1866). Rada Gminy zdaje sobie sprawę z faktu powtórzenia w niektórych w niektórych przypadkach przepisów innych ustaw, to jednak należy zauważyć, iż regulamin pełni rolę informacyjną. Organ zgodził się, iż w § 22 regulaminu w sposób nieuprawniony nałożyła na właścicieli lub opiekunów psów obowiązek przedstawiania funkcjonariuszom aktualnego świadectwa szczepienia zwierząt przed wścieklizną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się ze skarżącym, iż obowiązki nałożone w § 20 ust.1 pkt 1, § 20 ust.3, § 22, § 23 ust.2, § 24 ust.2, § 25 ust.2 regulaminu zostały nałożone z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust.2 ustawy. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, czy też drobnych napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Trafnie skarżący zauważa, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi. Zapis taki może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Nakładanie obowiązku tępienia szczurów na danej posesji przez właściciela nie znajduje swojego upoważnienia w przepisie delegacji ustawowej. Faktycznie część obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 i 2, § 5, § 9 ust 1 - 2, § 11 ust. 1 i 2, § 19 ust.1 i 2 regulaminu jest regulowana przepisami innych aktów prawnych (ustawa kodeks cywilny, ustawa o ochronie zwierząt, ustawa o utrzymaniu czystości). Uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenia praw. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż organ w zapisach § 12 i § 19 ust.1 regulaminu odwołał się do pojęć nieostrych i ocennych, co powoduje kłopoty interpretacyjne i brak możliwości jednoznacznej oceny czy mogło dojść do naruszenia prawa miejscowego. W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.