VIII SA/Wa 334/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. znak [...]o odmowie przyznania ww. świadczenia. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. (data wpływu do organu) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku podała, że ZUS odmówił jej przyznania renty na zasadach ogólnych z powodu nieposiadania odpowiedniego stażu pracy. Wskazała, że nie spełnia wymogu posiadania przewidzianego przez ustawodawcę stażu pracy, z tego powodu, że pracodawcy prywatni, u których była zatrudniona nie zgłaszali jej do ubezpieczenia społecznego, a tym samym nie odprowadzali składek z tego tytułu. Dodała, że w latach 1992-2000 współpracowała z mężem przy prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej. Mała opłacalność prowadzonej działalności nie pozwalała jednak na "zarejestrowanie" w ZUS dwóch osób – zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tego tytułu był tylko jej małżonek. W miesiącach od czerwca do września, z uwagi na zastój w prowadzonej działalności gospodarczej pracowała zaś z mężem przy pracach sezonowych w gospodarstwach rolnych. W związku z powyższym, nie jest w stanie udowodnić odpowiedniego stażu pracy. Obecnie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, wymaga opieki i pomocy bliskich. Z tego powodu znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, na leki wydaje ok. [...]zł miesięcznie. Małżonek podejmuje jedynie prace dorywcze, a na utrzymaniu posiadają jeszcze najmłodszą córkę, która ukończyła szkołę średnią. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm., zwanej dalej "ustawą o emeryturach i rentach z FUS"), po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W wyniku złożonego przez A. K. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...]marca 2009 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę A. K. na ww. decyzję Prezesa ZUS, wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 358/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd mianowicie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Prezes ZUS, po raz kolejny rozpoznając wniesiony przez A. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]września 2008 r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS podniósł, że ponowne rozpatrzenie wniosku nadal nie doprowadziło do stwierdzenia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ podkreślił, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie, bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. W tym kontekście organ wskazał, że brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie prowadzenia z mężem pozarolniczej działalności gospodarczej, był wynikiem powstania okoliczności, które wnioskodawczyni sama kształtowała. Współpraca z mężem przy prowadzeniu działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu należnych składek ma ten skutek, że osoba która nie dopełnia tego obowiązku świadomie godzi się z powstaniem negatywnych dla siebie konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc zostać uznany za okoliczność która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od osoby w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS podniósł, że rozpatrując wniosek A. K. o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia wymienionej przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Ustalone w przebiegu postępowania trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W wyniku złożonej przez A. K. skargi na ww. decyzję Prezesa ZUS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 382/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia tym razem Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Prezes ZUS, ponownie rozpoznając wniesiony przez A. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia[...]lutego 2011 r., utrzymał ponownie w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes ZUS podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ zauważył, że z przedmiotowych akt wynika, że w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym wnioskodawczyni udowodniła jedynie [...] lata, [...] miesięcy i [...]dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w okresach od [...]grudnia 1991 r. do [...] sierpnia 2000 r., od [...]października 2002 r. do [...]maja 2005 r. i od [...]października 2005 r. do [...]listopada 2006 r. wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wobec wnioskodawczyni nie była zaś w ww. okresie orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia wnioskodawczyni, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczność powstania u wnioskodawczyni całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy, jednak nie usprawiedliwia niewykonywania przez nią w ww. okresach zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co skutkowało brakiem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba która podejmuje takie zatrudnienie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od osoby w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Również podnoszone przez wnioskodawczynię trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ustawy straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, a stałoby się niemal regułą. Obecna zaś niemożność podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez nią trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., podnosząc, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, pozostaje bez środków do życia i bez żadnej możliwości "wypracowania" emerytury. Zarzuciła, że organ błędnie uznał jako przerwy w zatrudnieniu jej ciężką, często kilkunastogodzinną pracę wykonywaną w zakładach : "[...]" (IV-VIII 2003 r., I 2004 r. – IV 2005 r.), "[...]" (IX-XII 2003 r.), "[...]" (X 2005 r. - X 2006 r.). W związku z powyższym żąda konfrontacji z ludźmi, którzy zatrudniali ją bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził rozmów z osobami zatrudnionymi w ww. firmach na stanowiskach na jakich była ona zatrudniona. Wskazała, że godziła się na zatrudnienie przez ww. pracodawców bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, bo nie miała innego wyjścia. Takie postępowanie w rejonie w którym ona zamieszkuje stanowi bardzo częste praktyki. Musiała więc wybierać między pracą a bezrobociem. Odnosząc się do zarzutu organu, że nie pracowała w latach 1991-2000 zauważyła, iż to właśnie wówczas upadły wszystkie zakłady pracy w R.. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności w związku tym, że sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez wojewódzki sąd administracyjny rozważyć należy, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541). Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, iż badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań. Analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż organ administracji zastosował się jednak do wskazówek i zaleceń sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 382/10 poprzednio zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując bowiem wykładni tego niedookreślonego pojęcia organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 cyt. ustawy. Wskazać zaś należy - co istotne w świetle argumentacji obecnej skargi, że Sąd zgodził się z organem, iż pozostawanie skarżącej bez pracy, czy prowadzenie wraz z mężem pozarolniczej działalności gospodarczej bez opłacania należnych z tego tytułu składek ubezpieczenia społecznego, nie stanowią okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Sąd zaś uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu, bowiem zauważył, że w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy (od dn. [...].08.2007 r.) ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dn. [...].02.2008 r., a następnie przedłużonej kolejnym orzeczeniem z dn. [...].10.2009 r. – skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu (tj. na zasiłku chorobowym). Okoliczność ta nie została zaś w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Zdaniem Sądu okoliczność, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała u skarżącej w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, stanowi w niniejszej sprawie okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Gdyby bowiem skarżąca nie zachorowała, nadal wykonywałaby pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zachorowanie skutkujące powstaniem całkowitej niezdolności do pracy w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, niewątpliwie było zaś okolicznością niezależną od skarżącej i nie z jej winy wykluczyło ją z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ powinien ocenić przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ ponownie oceniając wytyczne zawarte w poprzednim wyroku prawidłowo ocenił ww. przesłanki. Przede wszystkim organ zauważył, że w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym skarżąca udowodniła jedynie [...]lata, [...]miesięcy i [...]dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Organ powołując się na dokumentację zawartą w aktach rentowych stwierdził, że w okresach od [...]grudnia 1991 r. do [...] sierpnia 2000 r., od [...]października 2002 r. do [...]maja 2005 r. i od [...]października 2005 r. do [...]listopada 2006 r. wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Następnie organ zauważył, że wobec skarżącej nie była w ww. okresie orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały więc żadne przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia skarżącej, które uniemożliwiałyby kontynuowanie przez nią zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ nie zakwestionował również ustalenia Sądu, że okoliczność powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy. Zasadnie jednak stwierdził, że powyższe nie usprawiedliwia niewykonywania przez skarżącą w ww. okresach (tj. od [...]grudnia 1991 r. do [...]sierpnia 2000 r., od [...]października 2002 r. do [...]maja 2005 r. i od [...]października 2005 r. do [...]listopada 2006 r.) zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co skutkowało brakiem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba która podejmuje takie zatrudnienie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc zostać uznany za okoliczność która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od osoby w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Również podnoszone przez skarżącą trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. Słusznie organ zauważył, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku prowadzoną przez skarżącą wraz z małżonkiem działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, dodatkowo w sytuacji gdy należności z tego tytułu zostały następnie umorzone. Należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z treści tego przepisu wynika, że Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych określonych w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Z użytego w powołanym art. 83 ust. 1 sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa ZUS należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia. Wydanie decyzji winno nastąpić po wzięciu pod uwagę całokształtu okoliczności w sprawie i dokonaniu ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Nawet zaś w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek, organ może odmówić jego przyznania. Musi jedynie przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia w należyty sposób zgromadzić i ocenić materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonać jego oceny i uzasadnić swoje stanowisko. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest więc związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu decyzji tej nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, organ miał prawo odmówić przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Wyjaśnić również wypada, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona jedynie do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organu. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, czy też nakazania jego przyznania przez organ. Powyższe pozostaje bowiem tylko i wyłącznie w kompetencji organu administracji. Na marginesie niniejszej sprawy można tylko wyjaśnić, że powoływany przez skarżącą zarzut nieprzeprowadzenia przez organ "rozmów" z osobami zatrudnionymi na podobnych co skarżąca stanowiskach czy "konfrontacji" z pracodawcami którzy ją zatrudniali bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku. To bowiem skarżąca winna uprzednio udowodnić, że rzeczywiście w okresach uznanych przez organ jako przerwy w zatrudnieniu faktycznie wykonywała pracę, a z przyczyn tylko i wyłącznie od niej niezależnych nie była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego. Powyższe winno jednak nastąpić w innym postępowaniu, przed sądem powszechnym, w sprawie o ustalenie stosunku pracy, a nie w postępowaniu administracyjnym. W przypadku ustalenia przez sąd powszechny istnienia stosunku pracy z wymienionymi przez skarżącą pracodawcami będzie ona bowiem mogła dochodzić opłacenia przez nich należnych z tego tytułu składek. Być może wówczas skarżąca spełni nawet warunki do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.