VIII SA/Wa 35/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...], znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 roku sygnatura akt I OSK 330/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, wyrażoną przez nie ocenę prawną oraz ocenę Sądu i własną ocenę legalności decyzji, przedstawiając co następuje: Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] przyznał J.M. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad dzieckiem K.M. na okres od dnia 1 maja 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na wskazany okres. Z dniem 1 września 2004 roku K.M. rozpoczęła naukę w Zespole Szkół Integracyjnych w R, który jak przyjął organ zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W tej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] wstrzymał realizację świadczenia od najbliższego terminu płatności, to jest od miesiąca listopada. Decyzję tą utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...]. Obie decyzje wskutek skargi J. M. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 roku, sygnatura akt I SA/Wa 1431/05 wskazując w uzasadnieniu na brak powołania podstawy prawnej tj. przepisów prawa materialnego oraz wadliwość uzasadnienia polegającą na niepowiązaniu uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. W uzasadnieniach obu decyzji szczególny nacisk położony został bowiem na treść art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast ten przepis nie został w ogóle powołany jako podstawa prawna decyzji. Poza tym , jak dalej wskazał Sąd , treść tego przepisu odnosi się do sytuacji kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie zaś do sytuacji, kiedy następuje wstrzymanie wypłaty świadczenia. Decyzją z dnia [...] Burmistrz uchylił decyzję z dnia [...]– w decyzji organu I instancji nastąpiła pomyłka w dacie – oraz odmówił przyznania J.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2004 roku oraz prawa do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. SKO – po rozpoznaniu odwołania strony zarzucającego m. in. sprzeczność decyzji z wyrokiem WSA - decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza uznając, że jest ona prawidłowa, bowiem zaistniały przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od 1 września 2004 roku córka strony K.M. przebywa w internacie Zespołu Szkół Integracyjnych w R., zapewniającego całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, w związku z koniecznością kształcenia. SKO powołało się na przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , zgodnie z którym organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną , na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny , mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych , albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Odnosząc się do zarzutu skargi co do rozbieżności z wyrokiem WSA z dnia 16 lutego 2006 roku SKO wyjaśniło, iż w wyniku uchylenia przez Sąd decyzji Kolegium z dnia [...] w obrocie prawnym pozostała decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 roku w sytuacji, gdy od września 2004 r. świadczenie to przestało jej przysługiwać. Z tego względu należało zmienić decyzję z dnia [...] i od dnia 1 września 2004 roku odmówić skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono również, iż brak było podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia , gdyż nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 14 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z decyzją tą nie zgodziła się J.M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której podniosła, iż wyrok z dnia 16 lutego 2006 roku WSA był dla niej korzystny , natomiast organy obu instancji utrzymują, że świadczenie jej nie przysługuje. Oddalając skargę WSA powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ) zw. dalej ustawą Ppsa, z którego wynika zasada związania sądu oraz organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi uprzednio przez Sąd. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W sprawie niniejszej nie uległ zmianie stan prawny co do braku uprawnień do uzyskania świadczenia ani stan faktyczny. Zdaniem Sądu organy obu instancji uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z 16 lutego 2006 roku, w którym Sąd ten wytknął brak powołania podstawy prawnej, to jest przepisów prawa materialnego oraz wadliwość uzasadnienia polegającego na niepowiązaniu uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Organy orzekające prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 32 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych . Przepis art. 32 w brzmieniu określonym ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( art. 27 pkt 22; Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm. ) wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2005 roku . Pozwala on właściwemu organowi zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych , jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki jest umieszczona w związku z koniecznością kształcenia w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo uznało, że z dniem 1 września 2004 roku zaistniała przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 3 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazująca sytuację kiedy świadczenie rodzinne nie przysługuje. Z dniem tym K.M. legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności rozpoczęła naukę w Zespole Szkół Integracyjnych w R. i w związku z tym przebywa w internacie zapewniającym całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. A zatem z dniem 1 września 2004 roku J.M. utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką K. Sąd I instancji zauważył wady decyzji z dnia [...] , która winna uchylać decyzję z dnia [...] wyłącznie w części w jakiej przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od września 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku czego nie naprawiło Kolegium dostrzegając tę wadę w uzasadnieniu , lecz w ocenie Sądu wady te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.M.. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że przebywająca w internacie Zespołu Szkół Integracyjnych K.M. miała zapewnioną całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu i w związku z tym nie przysługiwało jej matce świadczenie pielęgnacyjne. Wskazując jako naruszony powyższy przepis skarga kasacyjna nawiązuje do kwalifikacji prawnej przyjętej przez Sąd w zaskarżonym wyroku , w którym zarówno Sąd a także SKO równolegle wymienia art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To odmienne oznaczenie wynika z nieuwzględnienia, iż przepis art. 17 ustawy został poddany gruntownej nowelizacji ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732). Zarówno w dawnym brzmieniu ( art. 17 ust. 5 pkt 3 ), jak i w znowelizowanym – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b rodzic dziecka niepełnosprawnego umieszczonego w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu nie mógł otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Nowe brzmienie art. 17 zaczęło obowiązywać od dnia 1 września 2005 roku. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że ustalony stan faktyczny pozwala przyjąć, iż internat w którym umieszczona została K.M. nie zapewniał całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Wykładając użyty w normie prawnej termin " 5 dni w tygodniu " należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 111 § 1 kodeksu cywilnego termin oznaczony w dniach liczy się od północy do północy. Z kolei określenie "całodobowy " zgodnie ze znaczeniem podanym w Słowniku języka polskiego ( Wyd. PWN, Warszawa 1978, str. 229) oznacza "trwający całą dobę". Aby zatem spełniony został warunek wykluczający przyznanie świadczenia Zespół Szkół Integracyjnych winien zapewniać opiekę dzieciom niepełnosprawnym od północy w poniedziałek do północy w piątek. Z materiału dowodowego przyjętego za podstawę orzekania wynika, iż internat zapewniał opiekę od poniedziałku rano do piątku godzin popołudniowych. Taki okres nie stanowi pełnych 5 dni. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, iż K.M. - w ramach obowiązkowych świadczeń terapeutycznych, świadczonych w innej placówce prowadzonej przez Polski Związek Głuchych - musiała 2 dni w tygodniu przebywać poza internatem, a po zajęciach wracała do domu J.M. Wymóg zapewnienia opieki, o którym stanowi ustawa, nie oznacza tylko zapewnienia utrzymania i dozoru, lecz także specjalistycznej opieki zdrowotnej i rehabilitacji. NSA stwierdził też, że istnieje konieczność zwrócenia uwagi Sądowi I instancji na inny błąd w zakresie stosowania prawa materialnego. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych , wprowadzonego wspomnianą nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 roku. W art. 30 nowela ta określa datę wejścia w życie nowelizacji przepisów : " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Oznacza to, że art. 32 ust. 1 wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2005 roku. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji została więc wprowadzona w odniesieniu do tych zdarzeń faktycznych, które miały miejsce po tej dacie. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy Ppsa zamieszczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA uważa, że przepis ten wskazano właściwie, chociaż w sposób niepełny wyartykułowano na czym polega naruszenie tego przepisu i nie wykazano, iż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie NSA nakazał WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy z urzędu, stosując art. 134 § 1 ustawy Ppsa ocenę legalności decyzji wydanej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie – art. 190 ustawy Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wadliwość decyzji Sąd upatruje przede wszystkim w niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w brzmieniu określonym ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2005 roku. Stanowi on o uprawnieniu właściwego organu, bez zgody strony, do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej , na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Przepis ten otrzymał powyższe brzmienie z dniem 1 czerwca 2005 roku wspomnianą nowelą z 22 kwietnia 2005 roku. W art. 30 określa się datę wejścia w życie nowelizacji przepisów " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ". Błędnym było zatem i naruszającym prawo materialne uchylenie przez organ I instancji decyzji z dnia 25 czerwca 2004 roku przyznającej świadczenie w stanie prawnym, do którego nie miał i nie mógł mieć zastosowania znowelizowany przepis art. 32 ust. 1 ustawy. Przepis ten, po nowelizacji, pozwalał bowiem na możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w odniesieniu do tych zdarzeń faktycznych które miały miejsce po tej dacie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 3 – w dawnym brzmieniu , a następnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych – po nowelizacji, zgodnie z którym rodzic dziecka niepełnosprawnego umieszczonego w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu nie mógł otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego . W sprawie niniejszej doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu przez przyjęcie, że przebywająca w internacie Zespołu Szkół Integracyjnych K.M. miała zapewnioną całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu i w związku z tym nie przysługiwało jej matce świadczenie pielęgnacyjne. Wykładając użyty w normie prawnej termin " 5 dni w tygodniu " należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 111 § 1 kodeksu cywilnego termin oznaczony w dniach liczy się od północy do północy. Z kolei określenie "całodobowy " zgodnie ze znaczeniem podanym w Słowniku języka polskiego ( Wyd. PWN, Warszawa 1978, str. 229) oznacza "trwający całą dobę". Aby zatem spełniony został warunek wykluczający przyznanie świadczenia Zespół Szkół Integracyjnych winien zapewniać opiekę dzieciom niepełnosprawnym od północy w poniedziałek do północy w piątek. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i przyjętego za podstawę orzekania bezspornie wynika, iż internat zapewniał opiekę od poniedziałku rano do piątku godzin popołudniowych. Taki okres nie stanowi pełnych 5 dni. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, iż K.M. - w ramach obowiązkowych świadczeń terapeutycznych, świadczonych w innej placówce prowadzonej przez Polski Związek Głuchych - musiała 2 dni w tygodniu przebywać poza internatem , a po zajęciach wracała do domu J.M. Wymóg zapewnienia opieki , o którym stanowi ustawa, nie oznacza tylko zapewnienia utrzymania i dozoru, lecz także specjalistycznej opieki zdrowotnej i rehabilitacji. W tej sytuacji cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 3 pkt 3 – w dawnym brzmieniu, jak i w znowelizowanym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b został naruszony przez błędną subsumcję normy prawnej w nim zawartej , co skutkuje uchyleniem decyzji obu instancji. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Ppsa orzeczono, jak w wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 wydano w oparciu o przepis art.152 ustawy Ppsa.