VIII SA/Wa 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej określane jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. (dalej określany również jako "organ I instancji") z dnia [...] października 2013 r. nr [...] orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w celu utwardzenia zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi wojewódzkiej nr 730 do działki nr [...] w miejscowości W. w wysokości [...] zł – orzekło o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w W. podniosło, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wskazaną wyżej decyzją nałożył na M. S. (dalej określana jako "skarżąca" lub "strona") karę pieniężną w kwocie określonej w decyzji z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 730 bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wnosząc o jej uchylenie podniosła, że organ błędnie ustalił podmiot zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej, bowiem to nie ona zajęła pas drogowy. SKO w W. rozpoznając odwołanie strony w swojej decyzji przywołało przede wszystkim i wyjaśniło przepisy, które stanowiły podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej, tj. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej określana jako "u.d.p."). SKO wskazało, że stosownie do art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Odnosząc powyższe przepisy do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał, że M. S. w dniu [...] września 2013 r. odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, natomiast decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w związku z przebudową zjazdu indywidualnego została wydana M. S. [...] października 2013 r. Dokumentacja fotograficzna i protokół z oględzin z dnia [...] października 2013 r. wykazały zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez dokonanie utwardzenia zjazdu betonem od strony posesji do wysokości rowu na działce nr [...]. W protokole podpisanym przez skarżącą znajduje się stwierdzenie, że wykonawca robót wykonał prace remontowe bez stosownych uzgodnień tłumacząc się niewiedzą na temat wymaganych procedur. Ponieważ właścicielką posesji jest M. S. SKO stwierdziło, że organ I instancji miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Natomiast kara została wyliczona prawidłowo przy zastosowaniu stawek w oparciu o uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg wojewódzkich, dla których zarządcą jest Zarząd Województwa [...]. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem ostatecznej w administracyjnym toku postępowania decyzji SKO w W., skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. W skardze wskazując na naruszenie przepisów postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz od organu stosownych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła przede wszystkim zarzut nie wyjaśnienia przez organy, kto faktycznie dokonał zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego. Stwierdziła, że nałożono na nią karę pieniężną z tzw. "automatu", gdyż to ona jest właścicielką posesji i to ona powinna co do zasady wystąpić do organów o uzyskanie stosownego zezwolenia. Tymczasem umknęło uwadze prowadzących postępowanie organów, że na działce nr [...] znajdują się dwie posesje i dwa zjazdy na drogę publiczną, a organy całkowicie pominęły i zbagatelizowały rolę jaką w przedmiotowym postępowaniu odegrali T. i W. S., którzy to de facto faktycznie zajęli pas drogowy i dokonali stosownego utwardzenia zjazdu do budynku w którym zamieszkują. Skarżąca stanowczo stwierdziła, że dokonane utwardzenie nie miało żadnego związku przyczynowego ze zjazdem do posesji z którego korzysta skarżąca, gdyż zjazd ten pozostaje nadal nieutwardzony. Dodatkowo podniosła, że organy przypisując jej odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego z racji bycia właścicielem posesji zupełnie pominęły fakt, że jest ona współwłaścicielem tej posesji wraz mężem T. S., co jeszcze bardziej dyskwalifikuje decyzję organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonana kontrola sądowa według powyższych kryteriów doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że stanowiący podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji przepis art. 40 u.d.p. wprowadza reglamentację w zakresie możliwości zajęcia pasa drogowego drogi publicznej. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 364/09). Karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Ponadto zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli i jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane ja zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Stawki te wynikają z powołanych w decyzji uchwał Sejmiku Województwa [...]. Dokonując ustaleń w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, organ nie bada przyczyny dla której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 68/08, LEX nr 489107). Ponadto w orzecznictwie i doktrynie nie jest kwestionowane, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (vide wyrok WSA w Łodzi z dn. 22.10.2008 r. sygn. IIISA/Łd 272/08, LEX nr 511394, wyrok WSA w Gliwicach z dn. 19.05.2010 r. sygn. II SA/GL 57/10 LEX nr 674120, R. Stachowska "Komentarz do ustawy o drogach publicznych LEX 2014 r.) Przenosząc powyższe oceny na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły postępowania w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia prawidłowo stanu faktycznego w sprawie, co pozwala na stwierdzenie, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 267; dalej: "k.p.a."). Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących notatkę służbową pracownika rejonu drogowego D. B. z dnia [...] września 2013 r., protokołu oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego z dnia [...] października 2013 r. wraz z materiałem zdjęciowym do tego protokołu, kserokopii mapy zasadniczej dz. Nr [...] w W. gm. J., kserokopii aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1993 r. oraz podania M. S. z dnia [...] września 2013 r. o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego celem utwardzenia wjazdu na posesję. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinien zostać przestawiony przedmiotowy zjazd drogowy z działki nr [...]. Takich dowodów w sprawie zabrakło. Jednym dokumentem ewidencyjnym w sprawie jest wzmiankowana kserokopia mapy zasadniczej, złożona zresztą przez skarżącą wraz z podaniem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Jest to jednak, jak wynika z adnotacji umieszczonej na kserokopii, kopia o niepełnej treści, bez ustalenia granic, bez stosownego opisu odnoszącego się do działki nr [...], w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy ta działka posiada jeden, czy dwa zjazdy na drogę publiczną. Tak więc już strona ewidencyjna dotycząca określenia parametrów zajętego pasa drogowego jest wadliwa, nie dająca podstaw faktycznych do naliczania opłaty karnej. Ponadto za najistotniejsze uchybienie, jakie dopuściły się orzekające w sprawie organy, należy uznać brak jednoznacznych i poprawnych ustaleń w zakresie stwierdzenia, kto faktycznie dokonał samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Skarżąca zarówno w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu podnosiła, że zajęcia pasa drogowego faktycznie dokonali T. i W. S.. Organy obu instancji pozostały bierne w zakresie wyjaśnienia roli tych osób w zajęciu pasa drogowego, uznając, że ponieważ skarżąca jest właścicielką posesji i to ona brała udział w czynnościach oględzin oraz ex post składała wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – jest osobą odpowiedzialną za samowolne jego zajęcie. Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych obligują organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1519/06 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpatrywanej sprawie powinnością organów administracji było zatem jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, a następnie skierowanie do niego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie przepisów o postępowaniu przez organami administracji - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez błędne ustalenie, iż sprawcą samowolnego zajęcia pasa drogowego jest M. S., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] października 2013 r. (pkt 1 wyroku). W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do uwzględnienia ocen i wskazań zawartych powyżej w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do ustalenia osób, które faktycznie dokonały samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz poprawnego, zgodnego ze stosownymi przepisami ustalenia parametrów zajętego pasa drogowego i dopiero wówczas wydanie stosownej decyzji sankcyjnej. O wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania orzeczono - odpowiednio - w oparciu o art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 tej ustawy w zw. z § 18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) – pkt 2 i 3 wyroku.