VIII SA/Wa 359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy krat zewnętrznych zamontowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w R. nałożył na M. N. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na usunięciu poziomych elementów krat stalowych (prętów oraz kółek) na balustradzie balkonu ww. lokalu mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...].11.2010 r. oględziny ww. lokalu mieszkalnego wykazały, że na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...], M. N. zamontowała kraty z prętów pionowych [...] mm w ramach z kątownika, jedna część otwierana do wewnątrz zamykana na kłódkę. Elementy poziome to pręty [...] mm, oraz kółka ze stali gładkiej [...] mm. Kraty w ramach stalowych są trwale mocowane do balkonu oraz ściany zewnętrznej lokalu położonego na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. C. [...]w R.. Na poziomie stropu wykonany jest daszek blaszany przez właściciela lokalu na parterze. Według oświadczenia M. N. kraty zostały zamontowane w 1988 r. bez stosownego zgłoszenia. Ponadto organ uznał, że do przedmiotowego przypadku mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w związku z tym nie ma znaczenia data zamontowania tych krat. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą zamontowanie krat podlega obowiązkowi zgłoszenia. Inwestor tego obowiązku nie dokonał i w związku z tym ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 r.), kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. zlikwidowanie poziomych i okrągłych elementów występujących w przedmiotowej kracie uniemożliwi wspinanie się po niej na wyższą kondygnację. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. N.. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że przedmiotowe okratowanie powstało w 1988 r., zaś organ zastosował wobec niej przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r. Wyjaśniła, że zgłoszenia prac dokonała administratorowi budynku – spółdzielni mieszkaniowej, zaś inicjatorką postępowania administracyjnego jest jej sąsiadka, która pozostaje z nią w konflikcie i która wszczęła to postępowanie z zemsty. Rozpoznając to odwołanie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie organ powiatowy słusznie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zauważył, że w okresie realizacji robót budowlanych obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r., jednakże w omawianej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, a nie z budową obiektu budowlanego. W myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W omawianej sprawie roboty budowlane polegające na zamontowaniu stalowych krat na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego wymagały dokonania zgłoszenia odpowiedniemu organowi. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 14, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego instalowanie krat na obiektach budowlanych, wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie inwestor powinien dokonać zgłoszenia zamiaru zamontowania stalowych krat i dopiero wówczas mógłby zrealizować zamierzenie inwestycyjne. Wymóg ten nie został spełniony i przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też w stosunku do tego obiektu budowlanego zastosowanie ma tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ I instancji uznał, iż samowolnie zrealizowane roboty budowlane naruszają przepisy, w tym techniczno - budowlane obowiązujące obecnie jak i w dacie budowy (§ 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. - Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 300 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. W ocenie organu odwoławczego kraty zamontowane na balustradzie lokalu mieszkalnego na I piętrze mogą stwarzać możliwość wspinania się po nich na wyższe kondygnacje, dlatego też nie spełniają wymogów zawartych § 300 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zauważyć, że pręty pionowe jak i kółka zamontowane na balustradzie balkonu, w płaszczyźnie balustrady balkonu wyższej kondygnacji stanowią element, który stwarza możliwość wspinania się na nich na wyższe kondygnacje. W sytuacji, gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z powyższymi przepisami należy skorzystać z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym właściwy organ nakłada obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W omawianej sytuacji zlikwidowanie poziomych elementów (prętów oraz kółek) występujących w przedmiotowych kratach uniemożliwi wspinanie się po nich na wyższą kondygnację i będzie zgodne z przepisami § 300 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Argumenty przedstawione przez stronę skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyła M. N. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - błędne zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1994 roku, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 14 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz § 300 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy, w ocenie skarżącej, nie znajdują one zastosowania w sprawie; - niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z pózn. zm.) oraz § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku (Dz. U. Nr 17 poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jako przepisów właściwych; - naruszenie zasługującego na ochronę interesu prawnego skarżącej, w szczególności jej konstytucyjnych praw: ochrony praw nabytych oraz zakazu działania prawa wstecz poprzez niezauważenie, iż okratowanie jej balkonu (z zastosowaniem poziomych elementów konstrukcyjnych) usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku, pozostaje bez wpływu na ewentualną możność wspinania się na wyższe kondygnacje, zważywszy na brak okratowania na pierwszej kondygnacji. Podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w 1988 r., kiedy dokonała montażu krat, przepisy obowiązującego wówczas prawa budowlanego nie nakładały na nią obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia. Przepis § 271 ust. 2 obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku nie przewidywał, wśród warunków jakie powinny spełniać kraty, niemożności wspinania się po nich do pomieszczeń na wyższych kondygnacjach. Ze względów technicznych, dla wzmocnienia konstrukcji kraty zostały wyposażone w niewielkie elementy poziome, co nie sprzeciwiało się żadnym wówczas obowiązującym przepisom i było powszechnie stosowane. Wymóg wykonania okratowania w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich na wyższe kondygnacje wprowadziło dopiero rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, czyli blisko kilkanaście lat po montażu przedmiotowych krat. Nie sposób zatem oczekiwać, by skarżąca była w stanie przewidzieć takie okoliczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w okresie realizacji przedmiotowych krat obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r., jednakże w omawianej sprawie zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu. Nie zostało również przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że ,,Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." (LEX nr 220797). W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07 wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." (LEX nr 508430). Należy również wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie nieprawidłowe było pominięcie przez organy obu instancji kwestii daty powstania przedmiotowych krat. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w decyzji organów I i II instancji, iż bez względu na datę powstania krat zawsze będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Odmienny pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1398/06, gdzie w zbliżonym stanie faktycznym za prawidłowe uznano stosowanie wobec samowoli budowlanej polegającej na montażu krat na balustradzie loggi powstałej przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 4607/02. Z tymi poglądami należy się zgodzić. W tej sytuacji fundamentalne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ma odniesienie się do daty zamontowania krat. Nie wymaga szerszego uzasadniania fakt, że inny jest tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w ustawie z dnia 24 października 1974 r., a zupełnie inny w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. W zależności od ustalenia, która ze wskazanych wyżej ustaw będzie miała zastosowanie należy przeprowadzić postępowanie administracyjne. Dodatkowo zauważyć należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na przepis art. 103 ustawy prawo budowlane z 1994 r., w zaskarżonych zaś decyzjach organy nie powoływały się na niego i nie dokonywały jego analizy, ani subsumcji. W związku z tym brak postępowania wyjaśniającego odnoszącego sie do daty zamontowania krat oraz stosownych rozważań przez organy nadzoru budowlanego powoduje, że nie można mówić o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym co wyklucza możliwość zastosowania przepisów prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków stron postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania, a w szczególności rozważą cały materiał dowodowy. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.