VIII SA/Wa 369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] stycznia 2016 roku Rada Powiatu R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skargi złożonej przez A. S. – przewodniczącą Związku Zawodowego Pracowników Administracji przy PUP w R. na zachowanie się wobec niej Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. uznając, iż skarga jest nieuzasadniona z przyczyn określonych w uzasadnieniu. Uzasadniając uchwałę organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 roku do Starostwa Powiatowego w R. wpłynęła skarga A. S. – Przewodniczącej Związków Zawodowych Pracowników Administracji Publicznej przy Powiatowym Urzędzie Pracy na jej dyrektora J. B.. Z treści skargi wynika, że skarżąca zarzuciła dyrektorowi represjonowanie i dyskryminowanie ze względu na działalność związkową jej członków, nierównego traktowania pracowników w zatrudnianiu, przyznawaniu nagród i podwyżek. Zgodnie z art. 55a Statutu Powiatu R.( DZ.UZ. Woj. Maz. z 2013 roku, poz. 7353) rozpatrzenie skargi zostało przekazane Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Na posiedzeniu komisji w dniu [...] grudnia 2015 roku został powołany Zespół Kontrolny do rozpatrzenia zasadności skargi, w którego skład weszli – M. W., J. S. i Z. M.. Zespół Kontrolny przeprowadził postępowanie wyjaśniające w dniach [...] i [...] grudnia 2015 roku udając się do Powiatowego Urzędu Pracy w R.. W dniu [...] grudnia 2015 roku Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy został zobowiązany do przesłania dokumentów istotnych dla rozpatrzenia skargi: -- regulaminu wynagradzania pracowników PUP; - regulaminu gospodarowania funduszem świadczeń socjalnych; - korespondencję ze związkami zawodowymi pracowników administracji przy PUP; - wykaz osób, które nabyły uprawnienia emerytalne i kwoty podwyżek przyznanych w 2015 roku; - informację o podziale nagród i podwyżek wypłaconych w 2015 roku; - notatkę( protokół) ze spotkania z [...] października 2015 roku. W odpowiedzi dyrektor PUP przesłał żądane dokumenty poza protokołem (notatką) z [...] października 2016 roku wyjaśniając, że ze spotkania w tym dniu nie sporządzono notatki ani protokołu. W dniach [...] i [...] grudnia 2015 roku doszło do spotkania zespołu kontrolnego z przewodniczącą Związków Zawodowych A. S., zastępcą przewodniczącego B. K., członkiem zarządu M. B. oraz dyrektorem PUP J. B.. A. S. podczas spotkania podtrzymywała zarzuty, że nie przyznano jej dwukrotnie nagrody, a ponadto została przeniesiona na inne stanowisko pracy. Takie działania dyrektora PUP wobec niej uznaje jako przejaw dyskryminacji. Podkreślała, że współpraca związków zawodowych z dyrektorem PUP nigdy nie należała do poprawnych. Dyrektor PUP w R. w rozmowie z członkami zespołu kontrolnego wskazywał, że doszło do nieprawidłowej ,, likwidacji ‘’ mebli i przewodnicząca związku zawodowego A. S. jest za to odpowiedzialna. Komisja Rewizyjna stwierdziła, że działania dyrektora PUP wobec A. S. mieściły się w granicach prawa pracy. W przypadku nagród miały one charakter uznaniowy, a w przypadku przeniesienia na inne stanowisko pracy było zgodne z art. 42 § 4 ustawy kodeks pracy. Napięte stosunki pomiędzy dyrektorem PUP a związkami zawodowymi działającymi w jednostce wynikały między innymi ze sporu o dyscyplinarny sposób rozwiązania umów o pracę z pracownikami. Odnośnie podwyżek dla pracowników to Komisja Rewizyjna wskazała, że Rada Powiatu ustala w budżecie łączną wysokość środków na wynagrodzenia, a w jakiej wysokości są przyznawane podwyżki decyduje kierownik danej jednostki. Podwyżki winny być przyznawane według określonych kryteriów i według jednakowego traktowania w zatrudnieniu. Osoba wobec której pracodawca naruszył zasadę równego traktowania ma prawo do odszkodowania – zgodnie z art. 18 { 3d} ustawy kodeks pracy. W ocenie organu w świetle poczynionych ustaleń uznano, iż skarga A. S. – przewodniczącej Związku Zawodowego Pracowników Administracji przy PUP w R. na dyskryminowanie jej ze względu na działalność związkową przez dyrektora PUP w R. nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 76 ust.1 i art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym( DZ.U z 2015 roku, poz. 1445 ze zm. dalej jako ustawa o samorządzie powiatowym) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia [...] stycznia 2016 roku w sprawie skargi złożonej przez A. S. – przewodniczącej Związku Zawodowego Pracowników Administracji przy PUP na zachowanie się wobec niej Dyrektora PUP w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo. Organ nadzoru zwrócił uwagę na wagę zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez przepis art. 7 k.p.a. W ocenie organu aby doszło do realizacji wyżej powołanej zasady winno zostać w sposób prawidłowy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwoli dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Postępowanie skargowe jest zatem niewątpliwie powiązane z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a zatem organ winien kierować przy rozpoznaniu przedmiotowej skargi zasadą prawdy obiektywnej. Organ nadzoru wskazał, że analiza uzasadnienia do kwestionowanej uchwały wykazała, że nie zawiera ona odniesienia do wszystkich zarzutów skargi. Rozpoznając skargę organ ograniczył się tylko do odniesienia w przedmiocie relacji pomiędzy A. S. jako przewodniczącą związków zawodowych a dyrektorem PUP w R.. Argumentował, że faktycznie poza uwagą i oceną pozostały podnoszone w skardze kwestie obarczania winą związków zawodowych za odstąpienie od zmian w regulaminach, nie uzgadnianie ze związkami podziału środków na wynagrodzenia, nieprawidłowego podziału środków na nagrody, nieprawidłowego stosowania systemu kar i nagród, dyskryminacja i represjonowanie działaczy związkowych ze względu na przynależność do związku. W ocenie organu nadzoru uzasadnienie uchwały koncentruje się na ocenie relacji pomiędzy dyrektorem PUP a A. S. i o ile można mówić o próbie wyjaśnienia części skargi dotyczącej zarzutu dyskryminacji, to pozostałe zarzuty nie zostały wyjaśnione. Rada Powiatu nie uczyniła zadość wymaganiom przewidzianym w art. 238 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uchwale właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Rozpatrzenie skargi polega na całościowym i zupełnym odniesieniu się do wszystkich stawianych zarzutów. Badana uchwała zdaniem organu nadzoru – odnoszących się do wszystkich elementów skargi nie zawiera. Uchwała w swoim uzasadnieniu winna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi i przedstawiać stronie podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy według Wojewody [...] stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest uzasadnione. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat R.. Zaskarżając rozstrzygniecie nadzorcze zarzucał: 1. naruszenie art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności; 2. naruszenie art. 79 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez uznanie, że uzasadnienie uchwały jest ogólnikowe co wyraża się brakiem wskazania konkretnych zarzutów mogących być przedmiotem skargi przewidzianej w art. 227 k.p.a. i które nie zostały rozpoznane przez Radę Powiatu w R.; 3. naruszenie art. 7 i art. 227 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak uzgodnień ze związkami zawodowymi podziału środków na wynagrodzenia oraz nagrody, zaniechania przyznania nagrody, zastosowanie kary porządkowej, a także dyskryminacja pracownika może być przedmiotem skargi o której mowa w art. 227 k.p.a. Uwzględniając powyższe zarzuty, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 oraz art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) wnosił o: - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, ze przedmiotem rozstrzygnięcia uchwałą Rady Powiatu była wniesiona przez A. S. skarga z art. 227 k.p.a. Skarga unormowana w art. 227 k.p.a. jest skargą powszechną, której przedmiotem mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywał, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. W ocenie skarżącego żadna z pominiętych okoliczności nie mogła stanowić przedmiotu skargi, a w konsekwencji nawet ewentualne pominięcie tych kwestii przy rozpoznawaniu skargi nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Powiatu. W przypadku skargi A. S. jej przedmiotem były negatywnie oceniane przez wnoszącą skargę zachowania( działania bądź zaniechania) dyrektora PUP w R. nie jako funkcjonariusza publicznego, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, ale jako pracodawcę. Bezzasadnym jest zarzut rozstrzygnięcia, co do rzekomego nierozpoznania kwestii ,,obarczania winą związków zawodowych za odstąpienie od zmian w regulaminach’’. Stwierdzenie o obarczaniu winą jest stwierdzeniem ,,ocennym’’, a nadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest wskazania jakie zachowania lub wypowiedzi dyrektora PUP ocenione zostały jako obarczanie winą. Bezzasadne zdaniem skarżącego są również zarzuty dotyczące nieuzgodnienia ze związkami zawodowymi podziału środków na nagrody, nieprawidłowego stosowania nagród i kar porządkowych, dyskryminowania i represjonowania działaczy związkowych ze względu na przynależność związkową. Żadna z tych okoliczności nie mogła stanowić uzasadnionej podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 227 k.p.a. Okoliczności te dotyczą bowiem działań dyrektora jako pracodawcy, z dziedziny szeroko pojmowanego zakresu prawa pracy. Spory ze stosunku pracy są rozpatrywane zgodnie z art. 262 § 1 kodeksu pracy przez sądy pracy. Nadto skarżący wskazywał, iż w kwestii sporów pomiędzy związkami zawodowymi a pracodawcą mogą być rozpatrywane w drodze polubownej, o czym stanowi ustawa z dnia 24 lipca 2015 roku o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Zgodnie z art. 44 tej ustawy sprawy konfliktów z pracodawcą mogą być przedstawiane Wojewódzkim Radom Dialogu Społecznego przez związki zawodowe. W kwestii utrudniania prowadzenia działalności związkom zawodowym, a także dyskryminowania i represjonowania działaczy związku zawodowego z powodu ich przynależności do związku zawodowego może stanowić w świetle art. 35 ust.1 pkt 2 i 3 czyn zagrożony odpowiedzialnością karną a nie przedmiot skargi w trybie art. 227 k.p.a. W ocenie skarżącego zarzuty skargi, które objęte były kompetencją Rady Powiatu do rozpoznania skargi zostały rozpoznane. Zostało przeprowadzone postępowanie gdzie dokonano wnikliwej analizy wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Został powołany zespół kontrolny, którego członkowie przeprowadzili rozmowy ze ,, stronami konfliktu ‘’ oraz przedstawicielami związków zawodowych. Zdaniem skarżącego nie może być mowy aby przedmiotowa uchwała obarczona była takimi uchybieniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Takimi chybieniami mogą być istotne uchybienia w zakresie kompetencji do podjęcia uchwały, podstawy prawnej uchwały lub procedury podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały bowiem nie czyniła ona zadość wymaganiom jakie zostały przewidziane w art. 238 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uchwale właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarga A. S. została rozpatrzona wybiórczo czym zostały naruszone przepisy art. 238, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5 -7 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tej kontroli sąd orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygniecie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że ,, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna’’. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W samym uregulowaniu wyżej powołanego przepisu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne i niedotyczące istoty zagadnienia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – poprzez ich wadliwą ich wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał( P. Chmielnicki - Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce , Warszawa , LexisNexis 2006 ). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...] stycznia 2016 roku z uwagi na fakt, iż zdaniem organu nadzoru w uzasadnieniu uchwały nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi przewodniczącej związku zawodowego A. S.. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 227 k.p.a. został ujęty bardzo szeroko i stanowi przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działań podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, której zlecono zadania z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działanie są powodem złożenia skargi( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 roku, syg. akt I OSK 1762/12; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012, syg. akt I OSK 717/12, z dnia 5 stycznia 2012 roku, syg. akt I OSK 2415/11). Tak więc stanowisko skarżącego, iż zarzuty w zakresie działań dyrektora PUP w R. jako pracodawcy i w relacjach z organizacją związkową reprezentowaną przez A. S. nie mogły być przedmiotem skargi w trybie art. 227 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru chcąc skorzystać z uprawnienia z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdzić nieważność podjętej uchwały winien wykazać, że sprzeczność uchwały z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania to nie ma dostatecznych podstaw do eliminacji takiej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Przedmiot skargi wniesionej przez A. S. dotyczył działań, zachowań dyrektora PUP w R. w zakresie praw pracowniczych, relacji z działającym w urzędzie związkiem zawodowym reprezentowanym przez A. S.. Należy zauważyć, iż organ powołał komisję, która przeprowadziła rozmowy zarówno ze stroną związkową, jak i z dyrektorem, zbadała odpowiednie dokumenty uznając, że działania dyrektora w tym zakresie mieszczą się w granicach prawa. Kwestia trafności podejmowanych rozstrzygnięć wymagałaby rozpoznania konkretnych spraw z zakresu prawa pracy i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Takich kompetencji organ oczywiście nie ma. Należy zauważyć, iż pomiędzy pracodawcą i związkiem zawodowym występuje naturalna sprzeczność interesów, która winna być przedmiotem negocjacji, kompromisu. Nadto w tle relacji pomiędzy dyrektorem a przewodniczącą związku zawodowego wyłania się sprawa ,, likwidacji mebli ‘’ i wzajemne urazy w tym zakresie. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, iż brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych przez A. S. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 roku, syg. akt II OSK 1575/11). Zdaniem Sądu organ w uzasadnieniu uchwały wskazywał, że podczas prac zespół kontrolny nie uzyskał sprecyzowania wszystkich zarzutów stawianych wobec dyrektora PUP, ani konkretnych nazwisk osób dyskryminowanych, co powodowało, iż nie występowała potrzeba odnoszenia się do zarzutów w tym zakresie. Istotą skargi na dyrektora PUP w R. wniesionej przez A. S. – przewodniczącą związku zawodowego pracowników administracji przy PUP w R. była obawa represji i dyskryminacji ze względu na działalność związkową. Należy zgodzić się ze skarżącą, iż przeprowadzone postępowanie pozwoliło ustalić stan faktyczny w zakresie relacji dyrektora PUP z organizacją związkową działającą w organie, w tym z jej przewodniczącą i zachowania oraz działania dyrektora. Organ podejmując uchwałę uznającą skargę za niezasadną działał w ramach swobodnej oceny, która mu przysługuje. W ocenie sądu nie można podzielić stanowiska, iż uzasadnienie uchwały nie zawiera elementów wskazanych w art. 238 k.p.a. tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie skargi odnosi się do treści merytorycznych zarzutów i nie można uznać, iż nie doszło do rozpoznania skargi. Organ nadzoru nie wykazał, iż uchybienia organu w zakresie uzasadnienia uchwały były na tyle istotne, iż nie doszło do rozpoznania ,, istoty’’ skargi i zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w R.. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 148 p.p,s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.