VIII SA/Wa 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. C. (skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, [...] WINB) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ( organ, PINB) wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w D. gm. S.. W toku postępowania ustalono, że właściciel ww. działki (inwestor) wykonał ogrodzenie działki zgodne ze zgłoszeniem złożonego w Starostwie Powiatowym w L.. Pomiędzy ogrodzeniami skarżącego, a inwestora przebiega pas gruntu, który jest droga gminną (działka ew. nr [...]) należącą do Gminy S.. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art.123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) PINB zawiesił z urzędu ww. postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy skarżącym (dz. ew. [...]), a Gminą S. (droga działka nr ew. [...]). Uzasadniając swoje postanowienie PINB wskazał, iż ogrodzenie wykonane przez inwestora jest w części murem oporowym. Inwestor w ocenie organu nie dopuścił się samowoli budowlanej, a wykonał ogrodzenie, którego część stanowi mur oporowy. W ocenie PINB inwestycja ta stoi w sprzeczności z prawem i wymaga prowadzenia przez organ postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w ramach, którego organ nadzoru budowlanego winien m.in. ustalić czy wykonane ogrodzenie, którego część stanowi mur oporowy kwalifikuje się do rozbiórki zgodnie z żądaniem skarżącego. Istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym Jak podał organ należało zawiesić postępowanie administracyjne do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w L. postępowania o rozgraniczenie działek nr ew. [...] i [...], wobec braku możliwości precyzyjnego ustalenia lokalizacji spornego ogrodzenia. Powoduje to, że nie można wskazać, na gruncie której działki znajduje się część spornego ogrodzenia. Końcowo organ nie wykluczył czy decyzja w prowadzonej sprawie zostanie wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak aktualnego rozgraniczenia, a co za tym idzie precyzyjnej lokalizacji ogrodzenia powoduje, ze organ nie może właściwie przeprowadzić procesu legalizacji lub orzec o rozbiórce. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na jego wniosek, a nie jak twierdzi organ z urzędu. Podniósł, iż przedstawił dowody znajdujące się w aktach administracyjnych że część ogrodzenia znajduje się poza własnością inwestora, nadto został dogrodzony do jego działki pas gruntu państwowego rozdzielający tę działkę z działką [...] oraz część jego działki. Wyjaśnił dalej, iż w trakcie administracyjnego rozgraniczenia między działką [...], a drogą [...] została zawarta ugoda odnośnie zachodniej granicy działki [...] natomiast ustalenie przebiegu granicy południowej działki [...] musi dokonać Sąd. Rozpoznając zażalenie [...] WINB, powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż wyniki przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego będą miały bezpośredni wpływ na określenie przez organ powiatowy kierunku prowadzonego postępowania, które będzie zmierzać, w zależności od ustalonej granicy w/w działek, albo w kierunku legalizacji albo w kierunku rozbiórki wykonanych robót. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że prawomocne zakończenie postępowania sądowego o rozgraniczenie działek nr ew. [...] i nr ew. [...] ma niewątpliwie istotne znaczenie dla dalszych losów prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w D. gm. S.. Do czasu ostatecznego zakończenia w/w sprawy nie jest możliwe ustalenie na jakich faktycznie działkach zostało wykonane omawiane ogrodzenie, a także wskazanie ich właścicieli i w konsekwencji prawidłowe prowadzenie czynności w oparciu o tryb wskazany w przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą uznał, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia prowadzonego postępowania z urzędu, co nie ma charakteru uznaniowego. Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie PINB do sądu administracyjnego złożył skarżący. W skardze zarzucił m.in. rażące naruszenie art. 97 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku zależności miedzy rozgraniczeniem, a rozbiórką samowoli. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 48 § 2 poprzez nielogiczne uznanie związku rozgraniczenia a rozbiórką lub legalizacją samowoli budowlanej, według art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zagadnienie wstępne nie istnieje. W konsekwencji wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odniósł się do postawionych zarzutów, akcentując, iż organy szukają wybiegów aby nie dokonać rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w okolicznościach sprawy doszło do wadliwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w D. gm. S.. Podstawę prawną powyższych orzeczeń stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przy czym stosując ten przepis organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest uzależnione od wyniku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...] i [...]. Co istotne działka o nr ew. [...], należy do W. C. (skarżącego), a działka [...] jest własnością Gminy S. i żadna z ww. działek nie należy do inwestora ogrodzenia ale przylega do jego nieruchomości. Procedujące w sprawie organy uznały, że wykonując wytyczne WSA w Warszawie wynikające z wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 997/16, należy przeprowadzić postępowanie w oparciu o tryb wskazany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Zatem brak rozgraniczenia działek powoduje, że nie można wskazać kto jest właścicielem działki, na której częściowo usytuowane jest ogrodzenie inwestora. Nie można także przeprowadzić procesu legalizacji czy też orzec o ewentualnej rozbiórce ogrodzenia. Oceny tej nie sposób, zdaniem Sądu uznać za prawidłową. Zważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zaznaczenia wymaga, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Natomiast jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że błędnie organy orzekające przyjęły, że w toku prowadzonego postępowania ewentualnie legalizacyjnego bądź rozbiórkowego, dotyczącego części ogrodzenia, wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cyt. powyżej art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości ( pomiędzy działką skarżącego, a Gminą S.) nie uniemożliwia bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (dotyczącej ogrodzenia inwestora i działki nr ew. [...]); nie występuje w takim przypadku zależność, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność, a to: tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania o rozgraniczenie, niemożliwym jest zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zwrócić tu uwagę należy, że w żadnym razie Sąd nie dopatruje się jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy zastosowanym zagadnieniem wstępnym, a wszczętym postępowaniem w sprawie stanu technicznego ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w D.. Sąd zauważa również, że o ile organ I instancji nie przesądza i nie wyklucza czy decyzja zostanie wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 czy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to [...] WINB przyjmuje prowadzenie czynności w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Nie ma też wątpliwości co do tego, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli inwestycja jest zgodna z prawem, co wiąże się także z ustaleniem, że sprawca samowoli posiada tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji, rozpoznając skargę na zawieszenie postępowania, Sąd jedynie kontroluje zawieszenie tego postępowania jako zagadnienia wstępnego. Nie może natomiast wskazywać żadnego kierunku dalszego postępowania, który to kierunek został wskazany w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 997/16. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości o nr ew. [...] i [...] nie powoduje stanu zawieszenia w niniejszej sprawie; nie wiąże się przy tym z brakiem możliwości ustalenia stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia na działce nr ew. [...]. Tym bardziej wówczas, gdy w aktach administracyjnych znajdują się mapy obrazujące przebieg granicy, ponadto organy nie wykazały związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Natomiast potencjalna możliwość dysponowania danymi co do przebiegu rozgraniczenia - na skutek wyniku wskazanego postępowania o rozgraniczenie, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia działki nr ew. [...] w D. oraz podstawy jego zawieszenia w sytuacji, gdy zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podsumowując, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem ww. postępowania o rozgraniczenie, a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości może mieć wpływ na przedmiotowe prowadzone w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego i (ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości), nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzekając ponownie w sprawie, organ nadzoru budowlanego - PINB obowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.