VIII SA/Wa 382/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. Nr 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. (poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w F.; dalej także: "Spółka", "skarżąca") w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej także: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1002/11, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w F. (poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w F. – skarżącej w niniejszej sprawie) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Sąd ustalił wówczas, że [...] maja 2010 r. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Do płatności zadeklarowała działki rolne o obszarze [...] ha, położone w województwie [...]. W toku postępowania administracyjnego, w wyniku ujawnienia nieprawidłowości, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne: G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do ww. płatności. Pismem z [...] września 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu ([...] ha). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność ONW na 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak uzasadnił, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16; dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009"), pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Organ I instancji wyjaśnił iż, powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku skarżącej wyniosła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem [...] ha. Skarżąca tym samym zawyżyła powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności, co stanowiło podstawę do jej pomniejszenia o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę, zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L. 368 z 23.12.2006 r. str. 74 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006"). Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a zatem nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Powołując się na korektę wniosku o przyznanie płatności złożoną przez skarżącą, organ odwoławczy stwierdził, że wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zastosowanie systemu kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Ponadto skarżąca nie wykazała, ażeby konieczne było przeprowadzenie kontroli na miejscu. Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej powołanym wyroku, skargę tę oddalił. Sąd wskazał na art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 86, dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji"), podnosząc, iż zgodnie z treścią tego przepisu, do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Stan sprawy uznany został za bezsporny. Płatność została przyznana spółce na podstawie jej skorygowanego wniosku. Zatem spór skoncentrował się na zasadności pomniejszenia płatności w związku z pierwotnym zawyżeniem przez skarżącą deklarowanej powierzchni gruntów rolnych o [...] ha (różnica 8,05%). Organy przyjęły, że dla przyznania płatności wystarczające były dane ostatecznie deklarowane przez spółkę oraz wyniki kontroli administracyjnej z zastosowaniem ortofotomapy. Działały zatem zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w skorygowanym wniosku o przyznanie płatności. Konsekwencją błędu spółki było pomniejszenie przyznanej jej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą przez organ różnicę pomiędzy powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej z zastosowaniem ortofotomapy, zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma chronologia zdarzeń występujących w trakcie postępowania administracyjnego. Spółce doręczono bowiem wezwanie do złożenia wyjaśnień i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej, przed złożeniem przez nią korekty wniosku. W świetle art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2.12. 2009 str. 65 ze zm.; dalej: "rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009"), jeśli właściwy organ poinformował już rolnika i nieprawidłowościach wniosku, poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Fakt skierowania przez organ w pierwszej kolejności wezwania do spółki, a dopiero następnie zawiadomienia o powierzchni referencyjnej deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych, w ocenie Sądu nie stanowi uchybienia procesowego, które w realiach niniejszej sprawy mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd uznał, że spółka nie może obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu, zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez spółkę na potrzeby płatności. Za chybione zatem Sąd uznał zarzuty skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1343/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1002/11, jak i decyzję Dyrektora ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przez podważenie zasadności zastosowania sankcji określonej w tym przepisie. W skardze kasacyjnej skarżąca powołała się na przedłożony przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji załącznik do protokołu z rozprawy, wskazujący na istotne mankamenty postępowania dowodowego toczącego się przed organem, wręcz mogące wskazywać na wprowadzenie skarżącej przez organ w błąd co do podanej przez nią powierzchni spornej działki rolnej. W zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowano się do tych zarzutów, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w każdym zaś razie w zakresie umożliwiającym skontrolowanie pod tym kątem stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle wspomnianego załącznika do protokołu z rozprawy skarżąca nie była uprzednio posiadaczem gruntu, o którego płatności się ubiegała. W odniesieniu do tego gruntu wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. Spółka złożyła po raz pierwszy. Poprzednim posiadaczem wspomnianej działki byli wspólnicy spółki cywilnej [...]. Działka ta, jak wskazała skarżąca, była wówczas przedmiotem kontroli na miejscu ze strony organu i powierzchnia jej obszaru nie była przez organ kwestionowana. Na okoliczność, iż powierzchnia działki wynosiła [...] ha wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia [...] października 2010 r., a więc sporządzony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] stycznia 2011 r.), dotyczący kontroli przeprowadzonej przez jednostkę akredytowaną przez Ministra Rolnictwa dla zbadania poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności, najpóźniej na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o zastosowanej sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, co w sprawie nie miało miejsca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 73 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zawierającego wyjątki od stosowania obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się ich w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Przeprowadzenia powyższych ustaleń dokonuje organ. Sąd pierwszej instancji nie jest bowiem władny poczynić takich ustaleń we własnym zakresie. Natomiast może, i powinien, skontrolować prawidłowość takich ustaleń organu, ale w okolicznościach sprawy nie było to możliwe z przyczyn zależnych od organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzję organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, na potrzebę zastosowania przepisu art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, zbadanie zasadności zarzutów skarżącej Spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor ARiMR zauważył, że spółka [...]sp. z o.o. biorąca udział w postępowaniu została przejęta przez połączenie przez [...] sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] organ odwoławczy uznał za celowe uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stwierdzając zmianę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW"), płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Wysokość płatności ONW ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ odwoławczy wyjaśnił obowiązujące w krajach Unii Europejskiej zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS, który ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być stosowane przez wszystkie kraje członkowskie, w tym Polskę. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Dyrektor ARiMR wskazał, że organ I instancji winien w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dokonać ustalenia powierzchni ewidencyjnej działek nr [...] i [...], oraz przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wspólnego spójnego obszaru użytków rolnych dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...]. Ponadto organ I instancji winien rozpatrzyć możliwość wizytacji terenowej celem wyjaśnienia okoliczności przedstawionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie faktycznej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej przy zastosowaniu dyspozycji art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dyrektor ARiMR wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić w ocenie organu odwoławczego jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, gdyż przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor ARiMR zalecił organowi I instancji zweryfikowanie poprawności ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 920/14, po rozpoznawaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w F. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie są w sprawie sporne okoliczności faktyczne takie, z których wynika że: 1) powierzchnia działek zgłoszonych pierwotnie do dopłat wynosiła zgodnie z wnioskiem [...] ha i taka była określona w protokole z [...] października 2010 r. dotyczącym kontroli przeprowadzonej na miejscu w stosunku do poprzedniego posiadacza działki spółki cywilnej [...], 2) faktyczna powierzchnia przedmiotowych działek uprawnionych do dopłat jest mniejsza i wynosi [...]ha, 3) skarżąca skorygowała wniosek ograniczając go do [...] ha, ale już po piśmie organów ARiMR z [...] września 2010 r. Dyrektor ARiMR w poprzedniej decyzji (uchylonej przez NSA) uważał stan faktyczny w sprawie za ustalony prawidłowo. Sąd przypomniał także, iż Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi odwoławczemu zbadanie zasadności zarzutów skarżącej, że stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zakres postępowania odwoławczego do tej kwestii. Taka ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były dla organu wiążące z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł jednocześnie, iż Dyrektor ARiMR swoją decyzję oparł na rozważaniach co do metodologii pomiarów gruntów zgłaszanych do dopłat, nakazując organowi I instancji ustalenie okoliczności dotyczących prawidłowej powierzchni, w tym w oparciu o przeprowadzenie ponownej wizytacji terenowej, wyjaśnienia rolnika, dokładną analizę ortofotomapy, dane dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oparł na konieczności stosowania zasady prawdy materialnej, zarzucie niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji. Nie dał przy tym organowi I instancji żadnych zaleceń co do zbadania podstawowego zagadnienia wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny – zawinienia beneficjenta (czy też braku zawinienia) w zgłoszeniu do dopłat gruntów o zawyżonej powierzchni. Sam też rozważań na ten temat nie prowadził, nie wskazał dlaczego ocena tej kwestii nie może być przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego i jaki jest konieczny do wyjaśnienia istotny zakres sprawy w aspekcie tej kwestii. Stwierdzając tym samym naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., mogące mieć w ocenie sądu istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r., o której mowa wyżej. Wskazał jednocześnie, iż organ ten ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanego wyżej wyroku w tej sprawie, dążąc do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., o ile będzie to możliwe na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w przypadku gdy uzna za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadni, dlaczego nie było możliwe ustalenie wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanki w postępowaniu odwoławczym i wskaże organowi I instancji zakres sprawy do wyjaśnienia zgodnie z wytycznymi tego Sądu. Dyrektor ARiMR ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika ARIMR Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, iż w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego. Podniósł, iż w chwili obecnej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzi szereg postępowań dotyczących wielu podmiotów utworzonych i prowadzonych przez P. M. bądź przez osoby z nim powiązane, w których kluczową kwestią jest wyjaśnienie czy wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania płatności za lata 2006-2013 oraz czy nie stworzył "sztucznych warunków" do otrzymania wnioskowanych płatności. Dodał, iż kwestia ta nie była rozstrzygana na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w poprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ARiMR. Dopiero bowiem całościowa analiza wielu akt postępowań administracyjnych za lata 2006-2013 spowodowała, że organy ARiMR ustalają czy w sprawach podmiotów utworzonych przez P. M. nie doszło do utworzenia sztucznych warunków. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, iż powyższa kwestia wykracza poza zakres sprawy, wobec której Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wytyczne. W przedmiotowej sprawie bowiem organ winien dokonać również ustaleń, czy wnioskodawca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności oraz czy był posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Wykazanie bowiem po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania poprzez szczegółowo przeprowadzone postępowanie przez organ administracji, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zdaniem organu odwoławczego w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji winien ustalić czy zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Ustalenia takie winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Dyrektor ARiMR wskazał także, iż organ powinien wyjaśnić czy spółka [...] Sp. z o.o. (której następcą prawnym jest [...] Sp. z o.o.) prowadziła w 2010 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. Organ odwoławczy wskazał także, iż w sprawie, w której organ będzie badał czy doszło do stworzenia "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2011.25.8; dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011"), winien zgodnie z art. 75 k.p.a., dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić w oparciu o wykładnię art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym organ odwoławczy uznał, że przekracza on normy wyznaczone w art. 136 k.p.a., w którym organ odwoławczy mógłby podjąć dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Tym samym za zasadne uznano zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe ma także uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy dodał także, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1343/12) organ odwoławczy podniósł, że kontrole przeprowadzane przez jednostki certyfikujące w zakresie danych z wniosku rolnośrodowiskowego mają na celu sprawdzenie czy wnioskodawca realizuje przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe w zakresie deklarowanych wariantów pomocowych. Jednostki certyfikujące nie dokonują pomiarów powierzchni użytków rolnych, jedynie badają poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego przez wnioskodawcę. Zatem za kwestię drugorzędną w przedmiotowej sprawie uznano dokonanie przez organ I instancji ustalenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczej dla działki ewidencyjnej o numerze [...] oraz o numerze [...] (uprawnionej do otrzymania płatności w ramach przedmiotowej płatności) przy zastosowaniu dyspozycji art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Kwestią, którą na wstępie badania wniosku o przyznanie płatności winien podjąć organ administracji jest zbadanie czy w niniejszej sprawie nie doszło do stworzenia "sztucznych warunków" przez wnioskującego do otrzymania przedmiotowych płatności. W przypadku dokonania przez organ I instancji ustaleń, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków powinien on dokonać dokładnych ustaleń powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] przy zastosowaniu dyspozycji art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2015 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w F.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja nie spełnia zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w wyroku. Za chybione i niezrozumiałe skarżąca uznała twierdzenia organu, jakoby zmienił się w sprawie stan faktyczny. Przytoczyła jednocześnie obszerny fragment uzasadnień wyroków w sprawach VIII SA/Wa 919/14 i VIII SA/Wa 920/14. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zastosowanie ma ponadto art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658; dalej: "ustawa zmieniająca z 9 kwietnia 2015 r."), przepis ten ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to jest przed dniem wejścia ustawy w życie. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie rozstrzyga co do istoty sprawy, ale, jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność decyzji administracyjnej oznacza jej zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Rozpoznając sprawę według tak zakreślonych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, na wniosek złożony przez poprzednika prawnego skarżącej w niniejszej sprawie Spółki, to jest przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w F., a jej podstawą prawną jest art. 138 § 2 k.p.a. Okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana po rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (w sprawie sygn. akt II GSK1343/12) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 920/14). Tym samym w sprawie występuje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wskazanych wyżej orzeczeniach Sądów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zauważyć przy tym należy, iż brzmienie art. 153 p.p.s.a. w obecnym kształcie obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., albowiem uległo ono zmianie na podstawie art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z dnia 9 kwietnia 2015 r. Do dnia wejścia w życie ww. zmiany art. 153 p.p.s.a. obowiązywał w brzmieniu: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Tym samym zaskarżona decyzja została wydana pod rządami art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmiany kształtującej aktualne brzmienie przepisu, zaś wyrok Sądu w niniejszej sprawie zapadł już po wejściu w życie zmiany, o której mowa. Z tych też względów kontrola prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. może odnosić się do przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zaś w formułowaniu ocen prawnych związany jest treścią przepisu w jego aktualnym brzmieniu. Analiza treści art. 153 p.p.s.a. w kontekście istotnym dla niniejszej sprawy i w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wskazuje, iż przepis ten stanowi o związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Tym samym zachowuje swoją aktualność pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r. w sprawie sygn. akt I GSK 143/13 (LEX nr 1587435), zgodnie z którym: "Przez "ocenę prawną", o której mowa w art. 153 p.p.s.a., zasadniczo rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena ta musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych." Związanie oceną prawną i wskazaniami, o których mowa odnosi się do tych samych okoliczności prawnych i faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 670/11 - LEX nr 1145122). Jednocześnie, jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy organ jest jednak obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r w sprawie sygn. akt II OSK 1173/13 - LEX nr 1658267). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II GSK 1343/12 wskazał organowi na potrzebę zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i zbadanie zasadności zarzutów skarżącej spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Powyższa ocena prawna została wyrażona w stanie faktycznym, jak podkreślił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 920/14, z którego wynika, iż powierzchnia działek pierwotnie zgłoszonych do dopłat wynosiła zgodnie z wnioskiem [...] ha i taka była określona w protokole z [...] października 2010 r., dotyczącym kontroli przeprowadzonej na miejscu w stosunku do poprzedniego posiadacza działki, faktyczna powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest mniejsza i wynosi [...] ha oraz skarżąca skorygowała wniosek, ograniczając go do [...] ha po piśmie organów ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, zwracając się do organu I instancji, nie pominął wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc konieczność dokonania oceny w zakresie potrzeby zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przy zastosowaniu art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie dopuścił się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazał jedynie na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, a mianowicie zbadania czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia przez wnioskujący podmiot "sztucznych warunków" do otrzymania płatności. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż "...w chwili obecnej..." ARiMR prowadzi szereg postępowań dotyczących wielu podmiotów utworzonych i prowadzonych przez P. M. (reprezentującego także skarżącą w niniejszej sprawie spółkę), w których kluczową kwestią jest wyjaśnienie spełnienia warunków do otrzymania płatności za lata 2006-2013 oraz czy nie zostały stworzone "sztuczne warunki" do otrzymania płatności. Z twierdzeń tych wynika jednocześnie, iż są to nowe dla niniejszej sprawy okoliczności. Nie były one też rozstrzygane przez orzekające dotychczas w sprawie Sądy. W tych okolicznościach, w świetle twierdzeń organu odwoławczego, z których wynika potrzeba zbadania okoliczności z § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (odpow. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006), w ocenie Sądu brak jest podstaw do odmówienia organom możliwości dokonania ustaleń w tym przedmiocie, jako mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zauważyć jednocześnie należy, iż skarżąca nie zakwestionowała zarówno w skardze, jak i w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 listopada 2015 r. okoliczności wskazywanych przez organ odwoławczy na uzasadnienie powyższych twierdzeń. W załączniku do protokołu rozprawy, o którym mowa, wskazała, tymczasem, iż domniemana zmiana stanu faktycznego w istocie nie polega na pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych, ale błędach w zakresie analizy okoliczności faktycznych znanych organowi przy wydawaniu decyzji, co w istocie pozostaje w zgodności z potrzebą uchylenia decyzji organu I instancji, wskazywaną przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się także naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Czyniąc zadość wskazaniom Sądu, zawartym w wyroku wydanym w sprawie VIII SA/Wa 920/14 wyjaśnił okoliczności, jakimi kierował się uznając, iż doszło w sprawie do zmiany stanu faktycznego oraz jakie okoliczności winny zostać zbadane przez organ I instancji. Wskazał jednocześnie na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz odniósł się do okoliczności braku możliwości uzupełnienia postępowania w myśl art. 136 k.p.a. Tym samym z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszeń pozwalających na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił zgodnie z treścią wyroku.