VIII SA/Wa 387/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2016 r., Nr [...], Wójt Gminy Z., określił na wniosek B. i M. S., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa obiektu produkcyjnego dla uruchomienia linii produkcyjnej dla chowu i hodowli trzody chlewnej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. gmina Z.. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat R. reprezentowany przez Starostę R.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Wójta Gminy Z., że Powiat R. nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu produkcyjnego dla uruchomienia linii produkcyjnej dla chowu i hodowli trzody chlewnej; 2) art. 9 i 10 poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, niedopuszczenie Powiatu R. do udziału w postępowaniu na prawach strony; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez nieuwzględnienie konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich przy określeniu warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a wynikających z Powiatowego Programu Ochrony Środowiska. Odwołujący zaznaczył, iż niniejsze odwołanie stanowi jednocześnie wniosek o dopuszczenie odwołującego do udziału w postepowaniu jako stronę. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska. Wywiódł, iż najbliższe sąsiedztwo fermy stanowią budynki mieszkalne, które będą bezpośrednio narażone na oddziaływanie inwestycji (około 300 metrów) - zarówno budynków chlewni, jak i sposobu zagospodarowania powstającego w wyniku jej funkcjonowania - gnojowicy, która ma być rozlewana na okolicznych polach, będących w sąsiedztwie inwestycji i domostw ludzkich. Dotyczy to emisji złowonnych gazów - amoniak, metan, siarkowodór, które są szkodliwe dla zdrowia ludzkiego oraz nie pozwalają na komfortowe przebywanie we własnym domu. Inwestycja planowana na 168,62 DJP powodowała będzie znaczną emisję odorów, nadto decyzja środowiskowa została wydana bez rozstrzygnięcia odwołania złożonego do SKO dotyczącego uznania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Z. [...], [...] W., i Stowarzyszenia "[...]". Według odwołującego budowa chlewni jest planowana wbrew ustaleniom programu ochrony środowiska dla gminy Z., który został uzgodniony z Powiatem R.. Zaznaczył, że w pobliskich J. znajduje się obiekt sakralny O. P., do którego pielgrzymują coraz większe rzesze wiernych, wystąpią zagrożenia chemiczno-mikrobiologiczne. Wykonawcy raportu w sposób nierzetelny i nie obrazujący faktycznego stanu przeprowadzili obserwacje dotyczące występowania skupisk fauny i siedlisk bobrów. Kolejną wątpliwością jest to, że wodociąg wiejski Z. – G. – J. – J. K. posiada za małą przepustowość do zasilenia w wodę tak dużej inwestycji, co także powinno być umieszczone w R.. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z [...] marca 2016 r., Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło prowadzone postępowanie odwoławcze podając w uzasadnieniu, iż wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Powiat R. nie brał udziału jako strona w postepowaniu przed organem I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium podało, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zawiera szczególnej regulacji przydającej status strony osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem. Zatem przymiot strony tego postępowania należy nadawać wedle kryteriów określonych art. 28 k.p.a. Podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub je zainicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przyznająca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, iż działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznaniu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych, w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. Oprócz tych podmiotów stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Powiat R. swoją legitymację do złożenia odwołania oparł na kryterium interesu prawnego, wskazując w uzasadnieniu odwołania: "Składającym odwołanie jest jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności realizująca zadania mające na celu ochronę środowiska przyrody, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2015r., poz. 1445/. Jest to zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym. Zgodnie z polityką ochrony środowiska wynikającą z art. 13 ustawy Prawo ochrony środowiska, organy ochrony środowiska mają za zadanie podejmować działania mające na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą równoważonego rozwoju. Powyższa zasada ma odzwierciedlenie w uchwalonym Powiatowym Programie Ochrony Środowiska." Kolegium stwierdziło, że wymienione powyżej przepisy nie uzasadniają istnienia interesu prawnego Powiatu R. w przyznaniu mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zadania własne nie statuują go jako strony mogącej zainicjować przedmiotowe postępowanie administracyjne (odwoławcze). Aby skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania przez organy administracji publicznej, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa-materialnego. Reasumując Kolegium uznało, że Powiat R. nie może wyprowadzać z powołanych przepisów własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w przyznaniu mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium i udokumentowanie czy Powiatowi R. przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania, Starosta podtrzymał dotychczasową argumentację. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie był stroną postępowania przed organem I instancji i nie wskazał normy prawnej z której wynikałoby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Jednocześnie zaznaczył, że organ I instancji o podjętych czynnościach informował w drodze obwieszczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat R. reprezentowany przez Starostę R., zaskarżając decyzję Kolegium w całości. Skarżący powielił argumentację podniesioną w odwołaniu i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Według skarżącego planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska, zaś do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Informacyjnie Kolegium wyjaśniło, że po rozpoznaniu innych odwołań, tj. wniesionych przez osoby, którym przysługuje przymiot strony, decyzją z [...] marca 2016 r. znak: [...]uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy Z. [...] lutego 2016 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i oparta została na ustaleniu przez organ odwoławczy, że skarżącemu Powiatowi R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody. Takie ustalenie spowodowało, że organ nie rozpoznawał odwołania tego skarżącego co do meritum sprawy. Z tych powodów również i Sąd rozpoznając skargę w niniejszym postępowaniu ograniczyć się musi do badania legalności zaskarżonej decyzji, nie kontrolując merytorycznie wskazywanych przez skarżącego przesłanek, które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 28 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie wymaga od organu odwoławczego każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., II SA 1432/01, LEX nr 157627; wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., I SA 1544/98, LEX nr 48751; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, LEX nr 48165). Postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji prowadzone jest na podstawie ustawy 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta nie zawiera regulacji szczególnej dotyczącej statusu strony, wobec czego do rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej stosuje się przepis ogólny - art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kryterium pozwalającym na wyznaczenie kręgu stron postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że interes prawny powinien mieć charakter zobiektywizowany, co należy rozumieć w ten sposób, że powinien on być interesem opartym na prawie lub chronionych przez prawo. Powiązanie interesu z konkretnym przepisem lub przepisami obowiązującego prawa jest zatem kryterium obiektywizującym, rozgraniczającym go od interesu faktycznego. "Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1529/13). Jeżeli zaś interes strony polega wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu o tym, że dane postępowanie może oddziaływać na jej sferę uprawnień i obowiązków wynikających z prawa, albo też wywodzi się jedynie z takiej zmiany sytuacji faktycznej, mogącej zaistnieć po przeprowadzeniu postępowania, która nie oddziałuje na tę sferę, to można określić go wyłącznie mianem interesu faktycznego. "W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd 679/14). Wobec takiego pojmowania pojęcia "interes prawny" na gruncie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przyjmuje się, że posiadają go (a zatem są stronami postępowania) właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Atrybut strony w postępowaniu w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji" (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 9/14; zob. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Sz 226/14). Przy tym zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 649/11). Analizując sprawę niniejszą, należy wskazać, iż skarżący Powiat R. reprezentowany przez Starostę w żadnym razie nie wykazał nieruchomości – będącej jego własnością, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji, nie wykazał tym samym również, że planowane przedsięwzięcie na nią oddziałuje. Dla przyjęcia, że skarżący posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu niezbędne było wykazanie – co słusznie wywiódł organ, wykazanie, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie oddziaływania przedsięwzięcia. Natomiast z wywiedzionej przez stronę skarżącą skargi do sądu argumentacji nie sposób jednak wywieść takiego wniosku. Sąd nie zgadza się z argumentami skarżącego, że wykonując zadania publiczne o charakterze ponadgminnym oraz realizacja zasad wynikająca z polityki ochrony środowiska – art. 13 ustawy Prawo ochrony środowiska, daje skarżącemu szczególne uprawnienia, które zastąpią wykazanie interesu prawnego. Okoliczność, że do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej – w żadnej mierze nie może być utożsamiane z wykazaniem po stronie Powiatu interesu prawnego tylko z tej przyczyny. Również okoliczność, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska nie jest wykazaniem interesu prawnego. Końcowo należy wyjaśnić, że dysponentem akt administracyjnych jest organ I instancji, a zatem jest to Wójt Gminy Z.. Jedynie Wójt jako prowadzący postępowanie administracyjne jest uprawniony do wydawania kopii dokumentów z prowadzonego postępowania. Na marginesie dodać należy, iż z uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2016 r., Nr [...], wydanej przez Wójta Gminy Z., wydanej na wniosek B. i M. S., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa obiektu produkcyjnego dla uruchomienia linii produkcyjnej dla chowu i hodowli trzody chlewnej, wynika, że organ ten podawał do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty: informację na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, na tablicy ogłoszeń w siedzibie sołtysa wsi J. (miejscu lokalizacji inwestycji) i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Z. OBWIESZCZENIE znak FEIT 6220.10.la.2014 z dnia 09.12.2014, zaś właścicieli działek bezpośrednio przyległych powiadamiał imiennie (str. 6 decyzji środowiskowej). Również zwrócić uwagę należy w kontekście zarzutów skargi odnoszących się do ochrony środowiska, że jak wynika z decyzji Nr [...], organ (Wójt Gminy Z.) wypełniając dyspozycje ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - przed wydaniem przedmiotowej decyzji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przedstawiając, sporządzony przez Inwestorów raport. Organy uprawnione po uzupełnieniu przez Inwestorów raportu, uzgodniły warunki korzystania ze środowiska w zakresie ochrony zdrowia w Postanowieniu znak [...] z dnia [...] października 2015 r., i w zakresie ochrony środowiska w Postanowieniu znak [...] z dnia [...] września 2015 r. Treść uzgodnień została uwzględniona w pełnym zakresie w sentencji niniejszej decyzji jak podał w decyzji Wójt. W konsekwencji w niniejszej sprawie za chybione należy uznać zarzuty strony skarżącej. Niewątpliwie argumenty skarżącego, który nie może wykazać się zindywidualizowanym interesem prawnym, nie są wystarczające do przyznania mu statusu strony. Zatem Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 28 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. okazał się tym samym niezasadny. Powyższe rozważania skutkować musiały oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.