VIII SA/Wa 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. B. i M. N. B. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. Od decyzji tej odwołała się M. B. i M. N. B. podnosząc, że planowana inwestycja spowoduje naruszenie zasad bezpieczeństwa ruchu, nadto narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy ustalił, iż na terenie położenia działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem zasadnym było ustalenie warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest wydawana na wniosek, który musi spełniać wymogi art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W ocenie organu złożony wniosek spełniał wszystkie przewidziane prawem wymagania. Organ I instancji prowadząc postępowanie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 cytowanej ustawy. Z ustaleń tych wynika, że planowana budowa budynku o wysokości trzech kondygnacji stanowić będzie, tzw. kontynuację funkcji istniejącej w tym terenie zabudowy, z jednoczesnym zachowaniem ładu przestrzennego. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa działka stanowi tereny zabudowane budynkiem czterokondygnacyjnym, a w sąsiedztwie działki znajduje się pełne uzbrojenie terenu, które może być wykorzystane przy realizacji inwestycji. Również uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest pozytywne. Nadto linia zabudowy będzie stanowić kontynuację istniejącej linii zabudowy na odcinku ul. [...] do ul. [...] i jest to zgodne i spełnia wymogi z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu, podnoszona kwestia spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oceniane jest przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę i z tego względu nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Ponadto przedmiotowa decyzja zawiera również wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B., zarzucając naruszenie: art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), polegające na braku poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich; § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na braku załączenia do odpisu decyzji skierowanego do skarżących załącznika graficznego – części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu; § 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), polegające na braku uwzględnienia przy wyznaczaniu linii zabudowy planowanego budynku wpływu na zburzenie naturalnego oświetlenia budynku na sąsiedniej działce; § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., polegające na braku ustaleń, co do geometrii dachu planowanego budynku mieszkalno-usługowego, naruszenie art. 7, 77§ 1, 138 k.p.a. polegające na braku rzetelności i staranności obu organów w ustalaniu stanu faktycznego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, budynek wykracza poza linię zabudowy na przedmiotowym terenie. Nie określono również w zaskarżonej decyzji geometrii dachu, nie wskazując ani kąta nachylenia, ani wysokości kalenicy ani układu połaci dachu. Wydanie decyzji nastąpiło również z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Wybudowanie budynku niekorzystnie wpłynie na korzystanie z działki sąsiedniej, pogorszy jej funkcjonalność, utrudni dopływ naturalnego światła, wpłynie niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. B. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, organy obu instancji wydając przedmiotowe rozstrzygnięcia naruszyły przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia, m.in. uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek, przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1120/06). Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. W pierwszej kolejności przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie wskazanych wyżej funkcji, parametrów, itd. (tj. określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz.U. nr 164, poz.1588). Stosownie do paragrafu pierwszego przywołanego aktu wykonawczego określa on w szczególności sposób określania wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy (wymagania te precyzuje § 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej (§ 5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8). W celu ustalenia wymagań, o których mowa powyżej organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2163/06) W ocenie Sądu, ustalenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów tego rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż teren inwestycji (działka nr [...] – zabudowa trzykondygnacyjna) graniczy z działkami nr [...] i [...] (zabudowa mieszkaniowo-usługowa i budynki garażowo-gospodarcze), [...] zabudowa budynkami mieszkalno-usługowymi wysokimi i elementami infrastruktury technicznej, [...] – zwarta budowa o funkcji i charakterze jak wyżej. Na całym obszarze, występuje w ocenie organu, zwarta zabudowa śródmiejska ze zróżnicowaną architekturą. Budynki mają różną wysokość (I-IV kondygnacyjne). Jakkolwiek Sąd nie wyklucza, iż z punktu widzenia ładu przestrzennego rozwiązanie takie może być uzasadnione, to zasadność ta nie została w postępowaniu administracyjnym w jakikolwiek sposób wykazana. Organ ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń bez szczegółowej analizy, jaka powinna wynikać z treści § 7 rozporządzenia, podając, iż budynki mają różną wysokość (I-IV kondygnacyjne). Organ powinien ustalić, czy nowa zabudowa jest w swoim układzie zbliżona do sąsiedniej i dać temu wyraz w sporządzonej analizie - § 3 rozporządzenia, biorąc pod uwagę również treść § 7 ust. 3, 4 rozporządzenia. Dodatkowo w świetle § 4 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kwestia te nie została przesądzona w decyzji organu I instancji. W ustępie 3 § 4 istnieje zapis, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Trafnie podniosła skarżąca, iż kwestia geometrii dachu planowanej inwestycji (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) nie została także przez organy w należyty sposób wyjaśniona. Organ podaje jedynie, iż budynek planowanej inwestycji będzie miał dach wielospadowy. Przepis § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury wymaga, aby w zakresie geometrii dachu zostały podane parametry dotyczące kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Sporządzona analiza wskazuje, iż geometria dachów budynków istniejących jest różna – od płaskich do wielospadowych. W decyzji wskazano, iż dach ma być dachem wielospadowym. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy, wbrew wymaganiom § 1pkt 5 rozporządzenia nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie. Należy również zwrócić uwagę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (ewentualnie attyki), w istocie nie zostały określone, albowiem organ pierwszej instancji posłużył się pojęciem wysokość obiektu- 3 kondygnacje naziemne. W § 1 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać " wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ‘’. Jeżeli w decyzji tak określonego parametru nie wskazano, natomiast mowa jest w niej o wysokości budynku, to należy uznać, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Obowiązkiem organu jest poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem § 1 pkt 4 rozporządzenia, bowiem z jego treści nie wynika upoważnienie dla organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Takie określenie warunków zabudowy nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Tych cech nie ma decyzja z dnia 8 kwietnia 2008 r., a jej wada nie została wyeliminowana przez organ odwoławczy. Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie. Nadto poza uwagą organu pozostała kwestia, iż w złożonym wniosku inwestor wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej dla tego terenu winien być zarówno od strony ulicy [...], jak i od ulicy [...]. Zasadniczo organ orzekający o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W sytuacji gdy istnieje pozytywne uzgodnienie dostępu do drogi publicznej od strony ulicy [...], to organ winien uzyskać stanowisko inwestora co do treści jego wniosku, aby dostęp był od wnioskowanych ulic. Należy również zgodzić się ze skarżącą, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej ( art. 54, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Tak więc, stronie powinna zostać doręczona cała decyzja, a nie tylko jej część tekstowa. Odnosząc się do stawianych zaskarżonej decyzji zarzutów w zakresie naruszenia przepisów ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2002 roku, nr 75, poz. 690) należy podnieść, iż nie mogły odnieść pożądanego skutku ponieważ na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przywołane przepisy nie miały zastosowania. Przepisy te będą miały zastosowanie na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej zezwolenie na budowę. Brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu organy naruszyły również dyspozycję art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z przywołanymi przepisami organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 45). Kontrolowana decyzja w tym zakresie nie spełnia wymagań stawianych przez wyżej przywołane przepisy. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta R. oceniając wniosek inwestora orzeknie, czy dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uwzględnienia wniosku określi wymagania odnośnie parametrów zabudowy, uwzględniając treść rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) – p.p.s.a. orzekł jak, w sentencji. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cytowanej ustawy.