VIII SA/Wa 411/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 61a § 1, art. 28 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.), po raz wtóry orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości J. ul. G. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż w wyniku podjętych na wniosek K. Z. (skarżąca, strona) z dnia [...] czerwca 2012 r. czynności ustalono, że na nieruchomości nr [...] w miejscowości J. ul. G. prowadzone są roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego o powierzchni do [...] m2. W toku kontroli ww. działki stwierdzono wykonany fundament z bloczków betonowych o wymiarach rzutu poziomego [...] x [...] m oddalony o [...] m od istniejącego ogrodzenia z działką nr [...]. Roboty budowlane prowadzone są zgodnie z przedstawionym zgłoszeniem. Nie potwierdzono budowy budynku mieszkalnego na kontrolowanej nieruchomości. Wskazał, iż z uwagi na ustalenie, że strona nie jest właścicielką działki, na której prowadzone są roboty budowlane oraz żadnej z przyległych jej nieruchomości wezwał skarżącą do wykazania swojego interesu prawnego lub obowiązku prawnego w przedmiotowej sprawie. Przedstawione w tym zakresie w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wyjaśnienia strony dotyczące posiadania prawa własności nieruchomości nr [...] (na której prowadzone są przedmiotowe roboty budowlane) oraz dokumenty (zawiadomienie Urzędu Gminy i Miasta w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] lutego 2009 r.), nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i nie mogą stanowić podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania. Wywiódł, że z zapisów rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w P. wynika, iż jedynym właścicielem działki nr [...] i przyległej do niej działki nr [...] jest A. D. (inwestorka). Również działki nr ew. [...] i [...] nie należą do skarżącej, wedle bowiem zapisów rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w P. oraz postanowień aktu notarialnego (umowa darowizny z dnia [...] kwietnia 2009 r.) jedynym ich właścicielem jest T. Z. Zdaniem PINB brak prawa własności nieruchomości leżących w strefie oddziaływania obiektu skutkuje przyjęciem, iż wniosek skarżącej nie może być podstawą do wszczęcia wnioskowanego w nim postępowania, ponieważ pochodzi od osoby, której nie może zostać przyznany status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej p.b.). Brak jest także podstaw do przyznania skarżącej statusu strony na podstawie upoważnienia do dokonania czynności kontrolnych budynku mieszkalnego budowanego na działce nr [...], z uwagi na określenie w jego treści, że dotyczy ono jedynie udziału w czynnościach kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2012 r. Ww. upoważnienie nie rozstrzyga, czy w dniu sporządzania i złożenia wniosku skarżąca posiadała pełnomocnictwo T. Z. Jednocześnie wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. Nie stwierdzono bowiem odstępstw w prowadzonej budowy w stosunku do przedstawionej dokumentacji zgłoszeniowej. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako podjętego niezgodne z dowodami. Podała, że nie zgadza się z ustaleniami PINB, iż nie jest właścicielką działki nr [...] i [...], bowiem inwestorka zwracała się do niej w sprawie budowy budynku mieszkalnego, wszystkie urzędy jej status strony potwierdzały, a ponadto okoliczność ta wynika z księgi wieczystej. Przyznała przy tym, że ww. działki przekazała synowi T. Z. Podała, iż na działce [...] inwestorka samowolnie buduje budynek mieszkalny. Budowa ta jest uciążliwa dla sąsiednich, gdyż ojciec inwestorki nawiózł ziemi i gruzu i zwalił to na jej ogrodzenie na wysokości 0,5 m, przez co ogrodzenie niszczeje. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. WINB wskazał, że z regulacji art. 61a k.p.a. wynikają trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem, czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których zalicza się m.in. żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją, czy też w której prowadzone jest postępowanie. Zauważył, iż podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Rep A nr [...] skarżąca dokonała darowizny m. in. działki nr [...] na rzecz swojego syna T. Z. Z kolei złożone do akt sprawy pełnomocnictwo T. Z. dla strony z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczy dokonania czynności kontrolnych budynku mieszkalnego na działce nr [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r., zatem upoważnia ono jedynie do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, a nie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania oraz uczestniczenia w postępowaniu jako pełnomocnik strony. WINB uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a., gdyż postępowania z zakresu nadzoru budowlanego nie można zaliczyć do sprawy mniejszej wagi, a ponadto udzielone skarżącej pełnomocnictwo upoważniało ją do reprezentowania T. Z. jedynie do udziału w czynnościach kontrolnych. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż zawarte w jego wcześniejszym postanowieniu (nr [...]) wskazanie na możliwość przeprowadzenia dowodu pochodzącego z księgi wieczystej, w ustalonym stanie faktycznym nie znajduje uzasadnienia. Do akt sprawy został bowiem dołączony akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym skarżąca dokonała darowizny m. in. działki nr [...] na rzecz swojego syna T. Z. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie posiada ona interesu prawnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. W jej uzasadnieniu powtórzyła argumenty przywoływane z postępowaniu zażaleniowym. Podała nadto, że w czasie kiedy inwestorka zgłosiła budowę budynku mieszkalnego była właścicielką działek [...] i [...], co potwierdza księga wieczysta. W późniejszym czasie przekazała ww. działki synowi, jednak jako jego pełnomocnik jest upoważniona do udziału w tej sprawie. Wskazała, iż wniosek o przeprowadzenie kontroli budowy złożyła w dniu [...] czerwca 2012 r., ale budowę rozpoczęto trzy tygodnie wcześniej, bez zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce [...] z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. cbois). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. W kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, że postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Orzekające w sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. Stanowisko swoje w tym zakresie organy oparły na ustaleniu, iż nie posiada ona działki w obszarze oddziaływania inwestycji, a ponadto udzielone jej przez syna pełnomocnictwo nie uprawnia jej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że po pierwsze postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było od lipca 2012 r. ([...] lipca 2012 r. zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli), po drugie w okresie prowadzenia tego postępowania organ I instancji dokonał oględzin działki [...] (z której to czynności sporządzono protokół), wykonał dokumentację fotograficzną ww. działki oraz ustalił właścicieli sąsiednich nieruchomości (na podstawie wypisów z rejestru gruntów). Następnie po uchyleniu, podjętego w dniu [...] października 2012 r. postanowienia w wyniku toku postępowania zażaleniowego, PINB zebrał dokumentację dotyczącą własności działki [...] i [...]. Na podstawie ww. dowodów organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, podjęte przez organy obu instancji postanowienia oparte zostały nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że na etapie złożenia wniosku PINB nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w dalszym ciągu postępowania organ stwierdził jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organy wskazały na ustalenia podjęte w wyniku zebranego w sprawie materiału dowodowego. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Na marginesie zaakcentować należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego, jakie zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują na to, że w sprawie doszło de facto do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Takie działanie organów stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w sytuacji, gdy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić wskazania zawarte powyżej, w szczególności prawidłowo ustalić przedmiot wniosku, dokonać ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie okoliczności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).