VIII SA/Wa 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "organ odwoławczy", "[...]WINB") postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej także: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" na decyzję [...] WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] i uprawomocnienia się wyroku wydanego w ww. sprawie - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydanym w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" na decyzję [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] i uprawomocnienia się wyroku wydanego w ww. sprawie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji podniósł między innymi, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zostało wszczęte z urzędu przez PINB postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU wykonanych na istniejącej stacji bazowej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję PINB Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]". Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji podniósł, iż zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, to jest gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu I instancji wydanie wyroku przez WSA w Warszawie w sprawie decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. będzie miało wpływ na dalsze postępowanie prowadzone przez PINB w sprawie montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K., co uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]", wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniesienie skargi do sądu na decyzję organu II instancji wstrzymuje wykonanie decyzji i tym samym jest to zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podniosło, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazując na art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stowarzyszenie podniosło, iż wobec treści tego przepisu, z którego wynika, iż wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji, że organ nie może z tej przyczyny zawiesić postępowania, tym bardziej, że nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów k.p.a. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., iż pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W tych okolicznościach organ przed zawieszeniem postępowania jest zobowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Sprowadza się to do ustalenia czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w sprawie jest niemożliwe. Musi tym samym zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" na decyzję [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., którą uchylono decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż w uzasadnieniu decyzji Nr [...] [...]WINB podniósł, iż organ powiatowy naruszył art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie ustalił czy stacja bazowa telefonii komórkowej została rozbudowana, czy też nastąpił jedynie montaż 3 modułów, co uzasadniałoby przeprowadzanie postępowania jedynie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano także, iż nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego był niezasadny z uwagi na nieodstąpienie w sposób istotny od ustaleń przewidzianych w projekcie budowlanym, bądź warunkach ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z oceną tą nie zgodziło się Stowarzyszenie. Powyższe w ocenie organu odwoławczego czyni słusznym uznanie przez organ I instancji zasadności zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. przed sądem, albowiem wyrok ten będzie wskazywał czy organ słusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i czy słuszne jest kontynuowanie postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. pismem z dnia [...] marca 2014 r. wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]". Stowarzyszenie postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniesienie skargi do sądu na decyzję organu II Instancji wstrzymuje wykonanie decyzji i tym samym jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można stosować wykładni rozszerzającej, albowiem zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzyganie sprawy i powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W tych okolicznościach konieczne jest wyjaśnienie czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego wstrzymało bieg terminów administracyjnych i czy jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazaniami kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zasadności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego przepisu wynika, iż w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego, zwanego także kwestią prejudycjalną organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania. Wobec tego, iż zawieszenie postępowania tamuje jego bieg i przeczy zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni zastosowanego przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest pojawienie się kwestii o charakterze prawnym (nie faktycznym), której rozstrzygnięcie jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu głównym i która to kwestia z uwagi na jej przedmiot powinna zostać rozstrzygnięta przez inny organ lub sąd w innym postępowaniu niż postępowanie główne. Zagadnienia wstępnego nie stanowią nawet poważne wątpliwości co do aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (głównego), wymagające wyjaśnienia w tym postępowaniu, albowiem wyjaśnienie sprawy pod względem prawnym i faktycznym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnienie wstępne, o którym mowa musi pozostawać w związku z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji, który przejawia się tym, iż brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1570/11 - LEX nr 1367328 oraz z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 924/12 - LEX Nr 1291420, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Wa 2282/11 – LEX Nr 1138911). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zarówno w postanowieniu organu I instancji, jak i w zaskarżonym postanowieniu organy nie wskazały wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie organu I instancji wskazuje bowiem jako przesłankę zawieszenia postępowania wszczęcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wobec złożenia skargi w sprawie decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., którego zakończenie będzie miało wpływ na dalsze postępowanie prowadzone przez organ I Instancji. Organ odwoławczy uzupełnił tą argumentację o wskazanie, iż z rozstrzygnięcia tego będzie wynikać czy organ odwoławczy słusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i czy konieczne jest kontynuowanie postępowania wobec zawartej w uzasadnieniu decyzji [...]WINB Nr [...] oceny prawnej zakwestionowanej przez Stowarzyszenie. Wbrew ocenie organów zawartej w postanowieniach będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie okoliczności wskazywane jako uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalają na zawieszenie postępowania na tej podstawie. Jak wskazano wyżej zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, które wymaga rozstrzygnięcia w innym postępowaniu. Tymczasem rozpoznanie sprawy w związku ze złożeniem skargi na decyzję [...]WINB Nr [...] następuje w tym samym postępowaniu, w którym zapadło postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z tego też względu dotyczy okoliczności, do wyjaśnienia których pod względem faktycznym i prawnym jest zobowiązany organ prowadzący postępowanie. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie w innym postępowaniu, przez inny organ lub sąd warunkuje rozpatrzenie sprawy, w której postępowanie zawieszono. Z tych względów w ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia uchylenie obu tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 3 kwota 100 zł stanowi uiszczony przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R wpis sądowy.