VIII SA/Wa 419/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.na rzecz skarżącego M.L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2024 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. L. (dalej "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), od decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z 25 stycznia 2024 r. znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie Ż., gmina C., orzekło o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. L., pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami oraz budynkami gospodarczymi i inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, na terenie działki nr [...] w obrębie Ż., gmina C.. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ewid [...] położonej w obrębie Ż., gmina C.. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna), decyzją z 25 stycznia 2024 r., Wójt Gminy C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego na terenie działki nr ew. [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 59a ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.", "ustawa"). Uzasadniając decyzję Wójt Gminy C. (dalej także organ I instancji), wskazał, że projektowanej inwestycji nie należy rozpatrywać w ramach zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa", bowiem w obszarze objętym analizą nie występuje ani jedna działka zabudowana w ramach zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym jak wskazał organ I instancji nie został spełniony wymóg art. 61 u.p.z.p. Nie zgadzając się decyzją Wójta, wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji i wydanie w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazał, że będąc związany wnioskiem, organ orzekający o warunkach zabudowy nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Rozpoznając odwołanie strony, zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) orzekło o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. L., pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami oraz budynkami gospodarczymi i inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, na terenie działki nr [...] w obrębie Ż., gmina C.. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wszczyna się na wniosek inwestora. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. L. z dnia 28.07.2023 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami, na terenie działki nr [...]w obrębie Ż., gmina C.. W pkt. 7.5. wniosku (Projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji) podano: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Strona w trakcie postępowania administracyjnego zmieniła zakres powyższego wniosku, tj. w dniu 04.09.2023 r. przedkładając zmieniony wniosek, w którym wskazano, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami oraz budynkami gospodarczymi i inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, na terenie działki nr [...] w obrębie Ż., gmina C.. W pkt. 7.5. zmienionego wniosku (Projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji) podano: zabudowa zagrodowa. Z dalszej części tego wniosku wynika, że w ramach tej inwestycji planowana jest budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami, budynku inwentarskiego, szklarni oraz stebnika. SKO zaznaczyło, że to inwestor jest dysponentem wniosku i w trakcie postępowania (dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie stanie się ostateczna) może modyfikować swój wniosek. Kolegium stwierdziło, iż związanie to nie oznacza jednak przyjęcia niejako automatycznie przez organ, jak stara się wskazywać wnioskodawca w odwołaniu, że skoro inwestor we wniosku określił rodzaj zabudowy jako zagrodowa oraz w ramach inwestycji planowana jest budowa budynków mogących wchodzić w skład zabudowy zagrodowej, to wnioskowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową - może zostać zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Kolegium uznało zatem za zasadne zweryfikowanie w niniejszej sprawie, czy wnioskowaną przez stronę inwestycję można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Poddając analizie orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO stwierdziło, że zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. W świetle art. 55(3) Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2017r., sygn. akt II OSK 217/17, LEX nr 2450673). W świetle powyższych rozważań uznać należy jak podał organ odwoławczy, że zabudowa zagrodowa nierozłącznie związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zatem nie można uznać danej inwestycji za zabudowę zagrodową w przypadku, gdy nie jest ona związana z gospodarstwem rolnym. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, iż wnioskowana przez stronę inwestycja związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym ( patrz zapisy pkt. 7.13). SKO odwołało się przy tym do pisma z 29 listopada 2023 r. złożonego w sprawie na bezczynność Wójta. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że objęta złożonym przez stronę wnioskiem inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową, co w konsekwencji skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez niego, pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami oraz budynkami gospodarczymi i inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, na terenie działki nr [...] w obrębie Ż., gmina C.. Kolegium zauważyło przy tym, że z zaskarżonej decyzji i stanowiącej jej załącznik analizy urbanistycznej wynika, iż organ pierwszej instancji uznał, że projektowanej inwestycji nie należy rozpatrywać w ramach zabudowy zagrodowej i dokonał jej oceny w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, przyjmując jako rodzaj wnioskowanej zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W wyniku tej oceny organ I instancji uznał, iż niespełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zakresie kontynuacji funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". W tym aspekcie Kolegium wyjaśniło, że w realiach niniejszej sprawy (po zmianie wniosku przez inwestora) Wójt nie miał podstaw do badania możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia na zasadach wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. We wniosku inwestor określił bowiem finalnie, rodzaj planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej i organ rozpoznający wniosek był tym określeniem związany. W ocenie Kolegium, organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie był uprawniony do rozważania alternatywnych możliwości realizacji inwestycji o innym rodzaju czy charakterze. W tej sytuacji organ odwoławczy wydał decyzję powołaną na wstępie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący, zaskarżając decyzję w całości, 1. wniósł o jej uchylenie oraz na mocy art. 145a § 1. p.p.s.a. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do wydania decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie na pozytywny dla skarżącego, tj. ustalenie warunków zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr ew. [...] w obrębie Ż., gmina C.. 2. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ([...]) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1) ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretacje i błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym i arbitralnym przyjęciu, iż nie można przyjąć, że objęta złożonym przez skarżącego wnioskiem inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową oraz że nie można uznać danej inwestycji za zabudowę zagrodową w przypadku, gdy nie jest ona związana z gospodarstwem rolnym. 3. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn, niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd natomiast rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma fakt, że decyzję odwoławczą wydano z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania niezawierającego podpisu strony wykluczało możliwość wydania decyzji w sprawie. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, postępowanie odwoławcze, ze swej istoty, może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia odwołania, nigdy z urzędu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 127 Nb 17-18; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 127 uw. II.8, i tam powołane orzecznictwo). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu (por. wyroki NSA: z 24.11.2022 r., I OSK 1901/22; z 26.07.2022 r., III OSK 5911/21, CBOSA). Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Wynika to z art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania (por. wyrok NSA z 23.10.2019 r., II OSK 3019/17). Uruchomienie z urzędu postępowania odwoławczego jest rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 21.01.2020 r., II OSK 564/18, CBOSA). Jakkolwiek art. 128 k.p.a. nie przewiduje szczególnych wymagań dla odwołania – w świetle tego przepisu wystarczy, że będzie wynikać z niego, iż "strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji" – istotne pozostają jednak dwa elementy konstytuujące byt prawny odwołania. Pierwszy z nich, to pochodzenie odwołania od strony postępowania. Jak to już wyżej wskazano, ten wymóg wynika wprost z brzmienia art. 127 § 1 k.p.a. Drugim wymaganym elementem odwołania jest zamanifestowanie przez jego autora "niezadowolenia z wydanej decyzji" w rozumieniu art. 128 zd. 2 k.p.a. Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "[z] zestawienia art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. wynika, że wyrażenie niezadowolenia jest elementem koniecznym odwołania – niejako zastępuje szczegółowe uzasadnienie. Niezależnie od wyrażenia niezadowolenia, dla kwalifikacji pisma jako odwołania konieczne jest aby zawierało taką wypowiedź, która wskazuje na zamiar strony traktowania tego pisma jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytych przez stronę sformułowań powinna wynikać wola strony – wniesienia odwołania. Odczytanie rzeczywistej woli strony powinno uwzględniać całość wniesionego pisma" (zob. wyrok NSA z 26.03.2021 r., II OSK 1773/18, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 08.09.2020 r., II OSK 1199/20; z 23.04.2020 r., II OSK 799/19; dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu pismo przewodnie skarżącego (z prezentatą wpływu do Urzędu Gminy w C.) zawierające jego elektroniczny podpis oraz informację iż rezygnuje on z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz wymieniające załącznik do pisma przewodniego nie stanowi odwołania. Odwołaniem skarżącego jest załącznik do pisma przewodniego nie zawierające elektronicznego podpisu ani podpisu odręcznego. Jak wynika z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być "podpisane" przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Co istotne, jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy – stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że z uwagi na złożenie przez skarżącego niepodpisanego odwołania, a więc podania zawierającego istotny brak formalny, obowiązkiem Kolegium było zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i wyznaczenie skarżącemu terminu do usunięcia braku formalnego. Dopiero w przypadku usunięcia przez skarżącego wskazanego braku, dopuszczalne byłoby przystąpienie do rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, gdyż warunkiem dopuszczalności wydania decyzji odwoławczej jest skuteczne wniesienie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Sąd podkreśla, że odwołanie można uznać za wniesione skutecznie tylko wówczas, jeśli spełnia ono wszystkie wymagania formalne. SKO, wydając zaskarżoną decyzję, mimo wniesienia niepodpisanego odwołania, naruszyło art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, nie ulega wątpliwości, że pismo z prezentatą nazwane odwołaniem jest jedynie pismem przewodnim, w którym po pierwsze skarżący zaznaczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej a po drugie do pisma przewodniego załączono załącznik stanowiący odwołanie skarżącego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, "skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Nadto ze względu na brzmienie art. art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. nie można przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego (tu: skargi) będącej załącznikiem dokumentu (por. postanowienia NSA: z 20 stycznia 2021 r., III OZ 19/21; z 13 kwietnia 2021 r., II GZ 99/21; z 2 czerwca 2021 r., I GZ 150/21)." Zatem rozpoznające ten środek odwoławczy Kolegium nie zwróciło uwagi, że odwołanie M. L. stanowiące załącznik do pisma przewodniego nie zawiera podpisu ani elektronicznego (z którego skarżący zrezygnował w piśmie przewodnim, ani odręcznego). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków formalnych, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Tym samym Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu obowiązkiem Kolegium będzie zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zaś dopuszczalność wydania decyzji odwoławczej wystąpi wyłącznie w przypadku usunięcia przez skarżącego braków formalnych odwołania. W realiach niniejszej sprawy skarżący powinien podpisać odręcznie odwołanie, skoro zrezygnował z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nawiązując zaś do argumentacji skargi, Sąd wyjaśnia, że z uwagi na procesowy charakter stwierdzonego uchybienia, niedopuszczalne było przeprowadzenie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji odwoławczej pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).