II OSK 564/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 430/17 w sprawie ze skargi Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 430/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt ... w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Odnośnie statusu prawnego jednostki samorządu terytorialnego Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, w orzecznictwie i w doktrynie istniały kontrowersje na tle możliwości łączenia w tym postępowaniu przez ten sam podmiot roli administrowanego i administrującego. Natomiast w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115), wyrażony został pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Obecnie w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też – co do zasady – legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazać, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Sąd argumentował, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42–44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś, glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 70–80). Poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił. Sąd zaznaczył także, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu przytoczone wyżej zapatrywania znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organ nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916) przyjmując, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że podstawą wydania przez Wójta Gminy L. decyzji z 19 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy był m.in. przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Przepis ten wskazywał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sąd argumentował, że Wójt Gminy L. podjął zatem rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowej inwestycji jako organ pierwszej instancji, realizując przypisane mu uprawnienia organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej, w odniesieniu do inwestycji realizowanej przez R. P. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., będąc organem wyższego stopnia właściwym do wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym zgodnie z art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z 22 marca 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z 19 listopada 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. W ocenie Sądu, dopuszczenie możliwości skutecznego złożenia przez Gminę L., reprezentowaną przez jej organ – Wójta, który był uprawniony do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, w stosunku do której wdrożone zostało postępowanie nieważnościowe, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej, stopnia podstawowego i wyższego, między którymi spór sprowadzałby się do obrony własnych – przeciwstawnych stanowisk odnośnie prawidłowości decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia. Sytuację taką należy uznać za niedopuszczalną. Sąd dostrzegł, że co do zasady, stronami w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, są strony postępowania zwykłego. Nie jest przy tym wykluczony udział w charakterze stron innych jeszcze podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, jednak z uwagi na specyficzny charakter i przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie takie ewentualne rozszerzenie kręgu stron nie może obejmować jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych przyczyn orzeczenie przez organ odwoławczy o braku podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność takiego wniosku, wydanego w trybie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, uznać należało za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności i wywody prawne podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne i pozostające bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Gmina L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie administracyjne i wydano decyzję wobec podmiotów, które nie mogły mieć przymiotu strony w postępowaniu, albowiem zmarły przed jego wszczęciem, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, 2. art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie polegające na braku wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 19 listopada 2010 r. nr ... w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – budowa budynku inwentarskiego (kurnik) z wymianą gruntu pod projektowanym obiektem w istniejącym siedlisku rolniczym na działce nr ... we wsi Z., gmina L., 3. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji przez jego niezastosowanie polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji, której pozostawanie w tym obrocie jest sprzeczne przede wszystkim z zasadą praworządności i legalności stanowiących normatywne wytyczne dla organów administracji publicznej, 4. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji, której pozostawanie w tym obrocie jest sprzeczne przede wszystkim z zasadą praworządności i legalności stanowiących normatywne wytyczne dla organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej była ocena zgodności z prawem postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Postawione zarzuty w skardze kasacyjnej nie pozostają w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. 2.1. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 i art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygało o niedopuszczalności wniosku z przyczyn podmiotowych. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. W sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, a to z tego względu, że legitymację do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma strona (art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Organ gminy, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Sąd zgodnie z regułą niepołączalności ról procesowych, ról organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy i roli strony mającej w sprawie interes prawny, ustalił, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie z przyczyn podmiotowych nie jest dopuszczalne. Oznacza to zamknięcie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wystąpienia przesłanki nieważności decyzji, wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Postawiony zarzut wykracza poza przedmiot rozpoznania zaskarżonym postanowieniem. 2.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Artykuł 157 § 2 kodeksu reguluje wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie reguluje natomiast zaskarżalności decyzji wydanej w tym postępowaniu, a zastosowanie mają przepisy kodeksu regulujące legitymację do wnoszenia środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Wniesienie odwołania, a w konsekwencji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości. Uruchomienie z urzędu postępowania na podstawie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a to z tego względu, że nie miał zastosowania w sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z 19 listopada 2010 r. nr ... w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte z urzędu i zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. decyzją z 22 marca 2017 r. nr SKO ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżenie tej decyzji nie mogło nastąpić z urzędu, skoro złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości. 2.3. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej regulacji nie ma podstaw do wyprowadzenia naruszenia przepisów prawa w zakresie nierozpoznanym przez Sąd. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.