VIII SA/Wa 440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. P., A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. 1) stwierdza niezgodność z prawem § 21 ust. 5 pkt 2, § 22 ust. 5 pkt 2 lit. a i lit. b, § 23 ust. 5 pkt 2, § 24 ust. 5 pkt 2 lit. a i lit. b, § 25 ust. 5 pkt 2, § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a i lit. b, § 27 ust. 5 pkt 2, § 28 ust. 5 pkt 2, § 29 ust. 5 pkt 2, § 30 ust. 5 pkt 2, § 31 ust. 5 pkt 2, § 33 ust. 5 pkt 2, § 35 ust. 5 pkt 2, § 36 ust. 5 pkt 2, § 37 ust. 5 pkt 2, § 38 ust. 5 pkt 2, § 39 ust. 5 pkt 2, § 40 ust. 5 pkt 2, § 41 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Miejskiej w S. solidarnie na rzecz skarżących M. P., A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] marca 2012 r. Rada Miejska w S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. Pismem złożonym w dniu [...] lutego 2013 r. A. i M. małż. G. wezwali do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z podjęcia ww. uchwały z dnia [...] marca 2012 r., polegającego na niewyłożeniu (braku dostępu zainteresowanych osób, właścicieli działek objętych planem) szczegółowych ustaleń dotyczących zachowania minimalnej powierzchni oraz frontu nowo wydzielonych działek budowlanych dla poszczególnych terenów. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...], którą odmówiła uwzględnienia wskazanego wyżej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego z podjętej uchwały nr [...] R. M. w S. z dnia [...] marca 2012 r. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i A. małż. P. (dalej: "skarżący") domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów mającą wpływ na naruszenie interesu prawnego skarżących tj.: 1) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji w zakresie usług, a przez to ograniczenie prawa własności poprzez narzucenie nieosiągalnych parametrów planu miejscowego, które nie mogą być zastąpione; 2) art. 1 i art. 2 pkt 12 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz wymogów dotyczących stosowania standardów z ustawy o planowaniu przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez narzucenie sposobu podziału nieruchomości objętych planem miejscowym na "działki budowlane", przy zupełnym pominięciu struktury właścicielskiej i legalnej definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) nie podjęcie odrębnej uchwały o zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium, która powinna być podjęta bądź osobno przed uchwaleniem planu miejscowego, bądź we wstępnej części uchwały dotyczącej planu miejscowego, a nie, jak to uczyniła Rada Miejska w S., która powołała się jedynie na tę zgodność w części stanowiącej przywołanie podstawy prawnej uchwały; 4) art. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności przejawiające się w przeznaczeniu w planie miejscowym znacznej części nieruchomości na cele usługowe; 5) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie obowiązku sporządzenia części graficznej planu miejscowego w skali 1:1000, poprzez sporządzenie go w skali 1:2000 - bez szczególnego uzasadnienia; 6) art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez nie ponowienie uzgodnień, pomimo wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego w wyniku rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta S. szeregu uwag; 7) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku § 12 pkt 19 rozporządzenia przejawiające się w braku uzasadnienia uchwały, w szczególności poprzez brak uzasadnienia interesem ogólnym lub okolicznościami faktycznymi ustalenia minimalnej powierzchni oraz frontu nowo wydzielanej działki budowlanej; 8) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 17 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przedstawienie Radzie Miejskiej w S. zmienionego projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu; 9) art. 40 § 1 i § 3, 10 § 1 k.p.a., poprzez doręczenie jednego pisma dla obojga małżonków; 10) art. 140 k.c. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez dowolne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności zagwarantowanego przepisami Konstytucji przejawiające się w ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości należących m.in. do skarżących spowodowane wyznaczeniem wielkości "działek budowlanych" - w sposób nieznajdujący racjonalnego uzasadnienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, istniejącej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, iż skarżący w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie mieli żadnych praw do nieruchomości, których ona dotyczyła, a zatem nie mogły one zostać naruszone przez uchwalony plan. Nadto – zdaniem Rady – skarżący nie dopełnili warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż za takie wezwanie nie można uznać pisma A. i M. małż. G. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o oddalenie skargi Rada wskazała, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała m.in., iż ustalone w podjętej dnia [...] marca 2012 r. uchwale parametry działek budowlanych mają umożliwić realizację zagospodarowania na działkach gruntu przystosowanych do podstawowego przeznaczenia zarówno w zakresie minimalnej powierzchni działki, jak i również frontu działki. Rada podniosła, iż w uchwale wyraźnie definiuje się, co rozumie się przez nowo wydzieloną działkę budowlaną i precyzyjnie określa się, że parametry działek dotyczą jedynie działek wydzielonych po wejściu w życie ustaleń planu. Nadto wskazała, iż dopuszcza się równocześnie realizację zabudowy na działkach niespełniających tych parametrów pod warunkiem, że podział działek został wykonany przed wejściem w życie ustaleń planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniają skargę na uchwałę lub akt, o których nowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badana w tym aspekcie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w jej treści. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawnym lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kognicja sądów administracyjnych w zakresie aktów objętych przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej w S. po stronie skarżących istnieje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. W najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tezą, zgodnie z którą aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Z tych m.in. względów należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości z dniem jej nabycia – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które to prawa i obowiązki zbywca nieruchomości traci. Zbycie nieruchomości nie powoduje bowiem wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2009 r. II OSK 1192/09; z dnia 17 stycznia 2012 r. II OSK 2316/11; z dnia 13 listopada 2012 r. II OSK 2105/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, iż M. P. i A. P. nabyli prawo do nieruchomości objętej planem w drodze umowy darowizny z dnia [...] lutego 2013 r., a więc po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Wcześniej jednak, ich darczyńcy i dotychczasowi właściciele tj. A. G. i M. G. dopełnili obowiązku wezwania Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego uchwałą nr [...], jednocześnie nie skorzystali z uprawnienia do jej zaskarżenia. Dlatego też, skarżący jako nowi właściciele nieruchomości objętej planem, wstępując w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę nr [...]. Wobec spełnienia przez skarżących wymogów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów u.p.z.p., przepisów kpa, kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP, Sąd stwierdza co następuje: Postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało podjęte na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie uchwała Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] października 2009 r., a więc pod rządami u.p.z.p. przed wskazaną wyżej nowelizacją. Oznacza to, że Rada Miejska w S. nie dysponowała uprawnieniami, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby następować ewentualny podział nieruchomości, bowiem obowiązujące w dacie kontrolowanego postępowania planistycznego brzmienie art. 15 u.p.z.p. nie przewidywało ustalenia minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału. Powyższe daje podstawę do uznania, że zakwestionowane (nie tylko zaskarżony § 28 uchwały, ale pozostałe określone w sentencji wyroku przepisy uchwały określające minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych) naruszają przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. Z uwagi na powyższe konkluzje, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a – orzekł, że określone w sentencji wyroku przepisy kontrolowanej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).