VIII SA/Wa 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. G. (dalej: "skarżąca") od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy w G. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zmieniającej w części decyzję z [...] lipca 2004 r. nr [...] i ustalającej z dniem [...] czerwca 2009 r. wysokość zasiłku stałego z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł miesięcznie – uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i ustaliło wysokość zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...]stycznia 2011 r. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, 37 ust. 2 pkt 2, ust. 3, 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593; dalej: "u.p.s."), zmienił w części ostateczną decyzję własną z [...] lipca 2004 r. Zmiana polegała na tym, że z dniem [...] czerwca 2009 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł miesięcznie. Pozostałe warunki decyzji pozostawiono bez zmian. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że na skutek przyznania mężowi skarżącej z dniem [...] czerwca 2009 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad skarżącą, zwiększył się miesięczny dochód na osobę w rodzinie i wyniósł [...] zł, a złożyły się na niego: świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Kryterium dochodowe rodziny składającej się z dwóch osób wynosi, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., [...] zł. Wobec powyższego organ I instancji stwierdzi, że od dnia [...] czerwca 2009 r. należało ustalić zasiłek stały w kwocie minimalnej, określonej w art. 37 ust. 3 u.p.s., czyli w kwocie 30,00 zł miesięcznie. Różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ([...] zł), a dochodem skarżącej na osobę w rodzinie ([...] zł) wyniosła bowiem [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że niesłusznie została pozbawiona zasiłku stałego, a tym samym warunków do życia. Poniosła, że skoro posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, to zasiłek również należy jej się na stałe. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] marca 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji w punkcie 1 i ustaliło wysokość zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] stycznia 2011 r. W pozostałej części pozostawiło decyzję bez zmian. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd, że stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek stały w przypadku osoby w rodzinie, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem tej osoby w rodzinie. Kwota zasiłku nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Powołując się na treść art. 106 ust. 5 u.p.s. wskazano, iż wobec bezspornej zmiany sytuacji dochodowej strony, organ administracji był zobowiązany do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej bez zgody skarżącej. Niemniej jednak błędem organu I instancji było uchylenie decyzji z dniem [...] czerwca 2009 r., to jest z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające zmianę. Brak było podstaw do wydania decyzji zmieniającej decyzje poprzednią od [...] czerwca 2009 r. Zmiana sytuacji dochodowej skarżącej powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do art. 37 i art. 106 ust. 5 u.p.s., organ pomocy społecznej powinien ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, a nie z datą wsteczną. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] marca 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu, że żąda zmiany decyzji i wypłaty zasiłku stałego od [...] listopada 2010 r. w wysokości [...] zł. Stanowisko to potwierdziła w szeregu pism procesowych złożonych przed rozprawą i na rozprawie (k- [...],[...],[...],[...] i [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."), określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania. Zgodnie ze wskazana ustawą zasiłek stały stanowi jedną z pieniężnych form pomocy społecznej i w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w przypadku osoby pozostającej w rodzinie, przysługuje pełnoletniej osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno, co do faktu jego przyznania lub nie przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby w rodzinie wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego ustawodawca uzależnił od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego, które określone zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055 ze zm.) i w odniesieniu do osób w rodzinie wynosi 351 zł. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 zasiłek stały, w przypadku osoby w rodzinie, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 u.p.s.). W przedmiotowej sprawie zasiłek stały przyznany został skarżącej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., zmienionej kolejnymi decyzjami, na skutek ustalenia, że jest ona osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy z powodu orzeczonej niepełnosprawności, a dochód w jej rodzinie wynosi [...] zł miesięcznie (wynikający z pobieranego przez wnioskodawczynię zasiłku pielęgnacyjnego), co stanowiło [...] zł na osobę w rodzinie. Podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., stanowiło ustalenie przez organ pomocy społecznej, iż na skutek zmiany sytuacji dochodowej, zwiększył się miesięczny dochód na osobę w rodzinie tj. wzrósł do wysokości [...] zł. Mając powyższe na uwadze, w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy organy pomocy społecznej zasadnie przyjęły, iż z dniem [...] czerwca 2009 r. zmienił się dochód rodziny w związku z przyznaniem mężowi skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to przyznane zostało decyzją z [...] października 2010 r., a jego wypłata z wyrównaniem od [...] czerwca 2009 r. nastąpiła w dniu [...] października 2010 r. Miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wzrósł zatem do wysokości [...] zł, a złożyły się na niego: świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. To zaś nakładało na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania mającego na celu zweryfikowanie decyzji przyznającej zasiłek stały w ustawowym trybie przewidzianym w art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 tej ustawy decyzję administracyjną przyznającą świadczenie z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. określa przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Ustawodawca ustanowił w nim zarówno katalog przesłanek obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi, bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę obligatoryjną, której wystąpienie nakłada na organ obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacji stwierdzenia, iż uzyskiwany dochód nie uprawnia świadczeniobiorcy do otrzymywania świadczenia lub do otrzymywania go w pierwotnej wysokości. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dochód rodziny w miesiącu styczniu 2011 r. wyniósł [...] zł, zaś na osobę w rodzinie [...] zł (dwie osoby). Zatem różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (351 zł), a dochodem na osobę w rodzinie skarżącej ([...] zł) wyniosła [...] zł. Tym samym zasiłek stały należało ustalić w wysokości minimalnej 30,00 zł, przewidzianej w art. 37 ust. 3 u.p.s. W judykaturze przyjęto, iż decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, LEX nr 737508; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 43/10, LEX nr 606537; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 274/09, LEX nr 554204; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bd 680/09, LEX nr 573659). Zarówno zmiana decyzji pierwotnej, przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (zob. M. Kotulski, Zmian lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny, nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. wyklucza możliwość wyeliminowania lub modyfikacji w tym trybie decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc tj. od dnia, w którym zaistniały okoliczności uprawniające organ do oceny, że wystąpiła okoliczność mająca wpływ na prawo do takiego świadczenia. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość - ex nunc, a więc od dnia jej wydania (wprowadzenia do obrotu prawnego). Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/2003; www.cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji w punkcie 1, ustalając jednocześnie wysokość zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...]stycznia 2011 r. Na marginesie należy zauważyć, że wskazywana przez skarżącą kwota zasiłku stałego, jaką powinna jej zdaniem otrzymywać, w wysokości [...] zł jest maksymalną kwota zasiłku stałego, określoną w § 1 pkt 2 lit d) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 127 poz. 1055). Kwota w tej wysokości przysługuje osobie samotnie gospodarującej, która jednocześnie spełnia kryteria z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), uwzględniając kwotę należnego podatku od towarów i usług, gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata ustanowionego z urzędu.