VIII SA/Wa 446/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 lutego 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 336 (trzysta trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej także: Skarżąca, Strona lub Spółka) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO lub Kolegium) z 12 kwietnia 2025 r. nr SKO.DP.4114.64.715.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylającą decyzję Burmistrza S. (dalej także: Burmistrz lub organ I instancji) nr [...] z dnia 13 lutego 2025r. znak: [...], w sprawie wymierzenia firmie [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 8.240,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...], ul. L. w S. nr ewid. działki [...], bez zezwolenia Zarządcy Drogi w związku z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S. i orzekającą o wymierzeniu firmie [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 8.400,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...], ul. L. w S. nr ewid. działki [...], bez zezwolenia Zarządcy Drogi w związku z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S.– S.. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 stycznia 2025r., stwierdzono wykonywanie robót budowalnych związanych z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S.- R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S., bez zezwolenia Zarządcy Drogi w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] przy ul. L. w S., nr ewid. działki [...]. Na tą okoliczność sporządzono w tym dniu protokół z kontroli oględzin. Dokonano obmiaru zajętej powierzchni pasa drogowego przy użyciu miary zwijanej model [...], nr Kat. [...] ([...]) posiadającej deklarację zgodności UE. Ponadto wykonano dokumentację fotograficzną. Ulica L. w S. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) jest Burmistrz S.. Organ I instancji stwierdził, iż w wyniku tego zajęcia doszło do sytuacji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje naliczeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W związku ze stwierdzonym zajęciem nałożono karę pieniężną za zajęcie pobocza o powierzchni 139,30 m2 w wysokości 5.572,00 zł oraz jezdni o powierzchni 28,68 m2 w wysokości 2.668,00 zł. Razem 8.240,00 zł. Burmistrz uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 kpa. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrza S. [...] S.A. zarzuciła: 1/ naruszenie prawa procesowego: - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności niezawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, z którego nie wynika w jaki sposób ustalono powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i terminu tego zajęcia, - art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których została ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego, - art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów, na podstawie których dokonano istotnych w sprawie ustaleń przez wszczęciem postępowania przez organ I instancji, - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji, a mianowicie uznaniu, że Skarżąca zajęła pas drogowy drogi gminnej nr [...], ul. L. w S. nr ewid. działki [...] bez zezwolenia podczas budowy linii kablowej 15 KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S., podczas gdy zajęty był pas drogi gminnej oznaczonej nr ewid. działki [...], która to działka bezpośrednio graniczy z działką nr ewid. [...], - art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu na podstawie protokołu nie spełniającego wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów tj. protokoły te nie są podpisane przez osoby go sporządzające, nie wykazano w jaki sposób dokonano pomiarów, jakim urządzeniem i nie wskazano w jakim miejscu nastąpiło przekroczenie obszaru zajętości pasa drogowego, w jaki sposób (tj. w wyniku jakich czynności) zdaniem organu doszło do zajęcia pasa drogowego, - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika taka okoliczność. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 12 kwietnia 2025 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w sprawie wymierzenia firmie [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 8.240,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...], ul. L. w S. nr ewid. działki [...], bez zezwolenia Zarządcy Drogi w związku z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S. i orzekło o wymierzeniu firmie [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 8.400,00 zł, za ww. zajęcie pasa drogowego. Na wstępie uzasadnienia decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazało następnie, iż w dniu 14 stycznia 2025r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na terenie dz. nr ewid. [...] przy ul. L. w S., w trakcie której stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu wykonania robót związanych z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S.. Na potwierdzenie powyższego faktu sporządzono dokumentację fotograficzną i dokonano pomiarów przy użyciu miary zwijanej model [...], nr Kat. [...] ([...]) posiadającej deklarację zgodności UE. Wskazało, iż zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2025r. Burmistrz S. poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przy ul. L. w S., bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie powyższe zostało skutecznie doręczone w dniu 17 stycznia 2025 r. Kolegium przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie (art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3, ust. 3, ust. 12, ust. 4 i ust. 8 u.d.p. Stwierdziło, że przewidziana w art. 40 ust. 12 ustawy decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanki braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ten fakt spowodowały. SKO za bezsporny uznało fakt, że Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. L. w S. oraz, że 14 stycznia 2025r. została przeprowadzona kontrola w terenie, z której został sporządzony protokół. Z protokołu tego wynika, że kontrola została przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miejskiego w S., K. J. i K. S.. Protokół z kontroli, został podpisany przez wymienionych wyżej pracowników. Według pomiarów dokonanych przez pracowników organu I instancji w związku z prowadzonymi przez Spółkę pracami, zajęte zostało 139,30 m2 pobocza oraz 28,68 m2 jezdni. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz szkic obszaru zajęcia pasa drogowego z określeniem wielkości zajętej powierzchni (zdjęcie z Google). Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 czerwca 2001r. ulica L. w S. zaliczona została do kategorii dróg gminnych i nadano jej nr [...]. SKO zwróciło uwagę, że w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności podjętej w sprawie. Spółka została poinformowana o przysługującym prawie złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie Spółka została poinformowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. polegających na prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym składania wniosków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Spółka miała zatem w sprawie możliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych organu. Zapewniony został jej udział w postępowaniu w takim zakresie, aby ewentualnie w toku postępowania przed organem I instancji można było wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, od których zależy zasadność wymierzenia kary. Spółka w żaden sposób nie wykazała ani nawet nie uprawdopodobniła, że nieprawidłowo ustalono powierzchnię pasa drogowego zajętego 14 stycznia 2025r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednakże dopiero w odwołaniu od decyzji zarzuciła, że protokół z kontroli został sporządzony bez udziału Spółki. Zarzuciła również, że protokół nie spełnia wymagań określonych w art. 68 § 1 i 2 k.p.a., a mianowicie nie jest podpisany przez osoby go sporządzające i nie wskazano w jaki sposób dokonano pomiarów, jakim urządzeniem oraz w jakim miejscu nastąpiło przekroczenie obszaru zajętości. Kolegium wskazało, iż wbrew argumentacji Spółki w protokole w sposób czytelny wskazano osoby przeprowadzające kontrolę, które protokół ten podpisały. Na szkicu załączonym do protokołu zaznaczony został zajęty obszar oraz jego wymiary, co udokumentowane zostało wykonanymi wówczas zdjęciami. Jednakże rozpatrując sprawę Kolegium ustaliło, że powierzchnia zajęcia pobocza wynosi 138,30 m2, a nie jak podał organ pierwszej instancji 139,20 m2. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli wynika, że samochód, osprzęt, rury osłonowe zajęły 28,68 m2 powierzchni jezdni (1,3 m x 3,60 m + 2 m x 12,00 m) oraz 138,30 m2 pobocza ( 3,5m x 8,00 m + 3,5 m x 13,50 m + 3,5 m x 6,80 m+ 3,5 m x 9,5 m + 1m x 6m). Zdaniem Kolegium, uwzględniając powyższe, organ I instancji błędnie podał powierzchnię zajęcia pobocza, jednak różnica 1 m2 jest w ocenie Kolegium oczywistym błędem rachunkowym, bowiem według sporządzonego szkicu suma wymiarów poszczególnych powierzchni pobocza zajętych przez Spółkę daje wynik 138,30 m2 , a nie jak podał organ 139,30 m2, czego konsekwencją jest błąd rachunkowy przy wyliczaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wskazało ponadto, iż błąd rachunkowy wkradł się również przy wyliczaniu kary pieniężnej za zajęcie jezdni bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem 28,68 m2 x 10,00 zł/m2 daje wynik 286,80 zł, a nie jak podał organ 266,80 zł. Powyższe pomyłki zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniu o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.400,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Zarządcy Drogi w związku z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. - R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. - S. przy ul. L. nr działki [...] w S. przedstawia się następująco: Pobocze - 138,30 m2 x 4zł/m2 x 1 dzień = 553,20 zł x 10 = 5.532,00 zł. Jezdnia - 28,68 m2 x 10 zł/ m2 x 1 dzień = 286,80 zł x 10 = 2.868,00 zł. Łącznie 5.532,00 zł + 2.868,00 zł = 8 400,00 zł. Wskazał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ulica L. stanowi działkę nr [...], a nie jak podała Spółka działkę nr [...]. Podkreślił przy tym, iż istotnym jest zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy L., co jest bezsporne, a nie numer działki, co w tym przypadku ma znaczenie drugorzędne. Uwzględniając powyższe okoliczności w ocenie Kolegium, poza oczywistymi pomyłkami rachunkowymi, organ nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy są wystarczające do przypisania Spółce odpowiedzialności wskazanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, w zakresie ustalonym przez organ I instancji. Wysokość nałożonej kary pieniężnej została przez Kolegium skorygowana i wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 17 lipca 2019r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia 27 marca 2023r., w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy S. na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 14 kwietnia 2023r., poz. 4763). Zgodnie z wymienioną wyżej uchwałą za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni jezdni wysokość stawki wynosi 10,00 zł, natomiast za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pobocza 4,00 zł. SKO za prawidłowe uznało stanowisko Burmistrza co do braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uznało, iż w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, waga stwierdzonego naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem Spółka niewątpliwie widziała o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla prowadzenia robót budowlanych stanowiących przedmiot jej działalności. W ocenie Kolegium w sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Spółka trudni się wykonywaniem robót budowlanych i dobrze powinny być jej znane warunki ich prowadzenia zgodnie z prawem. Pismem z dnia 19 maja 2025 r. [...] S.A. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła jej: 1) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności niezawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, z którego nie wynika w jaki sposób ustalono powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i terminu tego zajęcia, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których została ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego; - art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów na podstawie, których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji, - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji, a mianowicie uznaniu, że: skarżący zajął pas drogowy drogi gminnej nr [...], ul. L. w S. nr ewid. działki [...] bez zezwolenia podczas budowy linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19 gm. S. – S., podczas gdy zajęty był pas drogi gminnej oznaczonej nr ewid. działki [...]. która to działka bezpośrednio graniczy z działką nr ewid. [...], - art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu na podstawie protokołów nie spełniających wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów, tj. nie wskazano w jaki sposób dokonano pomiarów, jakim urządzeniem i nie wskazano w jakim miejscu nastąpiło przekroczenie obszaru zajętości pasa drogowego, w jaki sposób (tj. w wyniku jakich czynności) zdaniem organu doszło do zajęcia pasa drogowego ponad wynikające zezwolenie, - art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony w sytuacji gdy brak było podstaw do zreformowania decyzji organu I instancji, - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika taka okoliczność. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności administracyjnej Skarżącej za zajęcie pasa drogowego przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Zarządcy Drogi w celu realizowanych przez nią robót. Zdaniem orzekających w sprawie organów w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, iż w dniu 14 stycznia 2025 r. Spółka zajęła bez zezwolenia Zarządcy Drogi pas drogowy drogi gminnej nr [...], ul. L. w S., stanowiącej działkę o nr ewid. [...], w związku z budową linii kablowej 15KV Relacji GPZ S. – R. na odcinku od słupa nr 1 do słupa nr 19. Kolegium wskazując na pomyłki organu I instancji w obliczeniu zajętej przez Spółkę powierzchni pasa drogowego i w obliczaniu wysokości kary pieniężnej, w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki uchyliło decyzję organu I instancji i wymierzyło Skarżącej karę w kwocie 8.400 zł zamiast kwoty 8.240 zł. Skarżąca zaś podnosi w szczególności, iż stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, nie wskazano dowodów, na podstawie których została ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego. Ponadto wadliwie przyjęto, że Skarżąca zajęła pas drogowy wskazany w wydanych decyzjach, podczas gdy zajęty był pas drogi gminnej oznaczonej jako działka nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr ewid. [...]. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Dotyczy to również zajęcia pasa drogowego o większej powierzchni niż wyznaczona w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dokładne ustalenie powierzchni zajętej przestrzeni pasa drogowego jest zatem niezbędne do wyliczenia kary administracyjnej nakładanej na podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia. Tymczasem, zdaniem Sądu, w świetle powołanych w sprawie dowodów zostały ustalone pewne okoliczności faktyczne, ale ich wzajemne powiązanie nie świadczy jeszcze o niebudzącym wątpliwości zajęciu pasa drogowego, a zwłaszcza nie można jednoznacznie określić, czy powierzchnia zajętego pasa drogowego została wyliczona prawidłowo. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Wbrew stwierdzeniom SKO nie jest obowiązkiem Skarżącej udowadnianie, jaka była zajęta przez nią powierzchnia pasa drogowego wraz z dokładnym oznaczeniem miejsca zajęcia. Skarżąca te ustalenia kwestionuje, a to organ wywodzi skutki prawne z zarzutu naruszenia prawa i tę okoliczność musi udowodnić wówczas, gdy jest kwestionowana, tak jak w sprawie niniejszej. Z powyższego wynika, że to po stronie organu leżał obowiązek wykazania i to w sposób podlegający skutecznej, sądowej kontroli legalności, że Skarżąca zajmowała pas drogowy, na zajęcie którego nie miała zezwolenia. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz i niezbędne było ustalenie, czy i w jakim zakresie naruszone zostały granice pasa drogowego, czy w całości, czy w części oraz wymiary tego samowolnego zajęcia. Kontrola Sądu w zakresie tych ustaleń faktycznych nie może być fasadowa i iluzoryczna, ponieważ jest kontrolą legalności postępowania organów w zakresie ustaleń faktycznych i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Jedyne dowody w sprawie – protokół oględzin, zdjęcia i szkic poprzez zaznaczenie linii na zdjęciu z Google zostały zgromadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego i o ich przeprowadzaniu Strona nie została zawiadomiona. Z akt administracyjnych nie wynika, aby podjęto chociażby próbę kontaktu z osobą upoważnioną do reprezentacji Spółki. Narusza to art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych i nie zapewnienie jej czynnego udziału w kontroli. W aktach sprawy brak jest właściwej mapy geodezyjnej z precyzyjnym zaznaczeniem granic pasa drogowego i naniesionych na tej mapie przez kompetentną osobę (geodetę) granic naruszenia pasa drogowego pozwalających na precyzyjne, poddające się kontroli wyliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to szczególnie istotne wobec zarzutu zarówno odwołania, jak i skargi o posiadaniu przez Spółkę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie sąsiedniej działki ewidencyjnej o nr [...] i brak zajęcia działki wskazanej w decyzji. Do tej argumentacji orzekające w sprawie organy się nie odnoszą. Ustalenie pasa drogowego nie może być dowolne. Musi ono być powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie takich faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji winni mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt III Łd 913/24; LEX 3850933). Zgormadzone w sprawie dowody nie pozwalają na dokonanie przez Sąd kontroli administracyjnej prawidłowości postępowania, a już na pewno nie pozwalają na potwierdzenie ustalonych w nim okoliczności. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie poddają się kontroli sądowej. Wszystkie "dowody" włączone do akt przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie stanowią przekonywującego materiału dowodowego, a ich zdobycie nastąpiło z naruszeniem zapewnienia stronie czynnego udziału. Pogwałcenie zasad postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przez organ I, jak i II instancji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z wadami procesowych niemożliwymi do zaakceptowania przez Sąd, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Co istotne, zebrane dowody, oceniane w ich całokształcie, zgodnie z art. 80 k.p.a. nie dają podstawy do oceny stanu faktycznego jako wyczerpującego normy prawa materialnego art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. W aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałyby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty sporu, czyli obszar zajętego pasa drogowego bez zezwolenia na zajęcie pasa. Mapa taka powinna uwzględniać: granice pasa drogowego, obszar pasa drogowego wynikający z zezwolenia, o ile takie zostało udzielone, obszar pasa drogowego rzeczywiście zajętego. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie Skarżąca naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2680/21 z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd podziela pogląd NSA zawarty w cyt. wyżej wyroku, że ani protokoły kontroli terenowej, ani dokumentacja fotograficzna nie dają jednoznacznej odpowiedzi co do zakresu zajęcia pasa drogowego. Na gruncie sprawy niniejszej, zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie przesądzał zatem o tym, jaki był obszar zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Zaskarżona decyzja jak i decyzją ją poprzedzająca zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nie rozważyły też dostatecznie możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Organ I instancji wskazał w tej mierze jedynie na stworzenie niebezpieczeństwa w ruchu drogowym i zniszczenie mienia. Nie wskazał jednocześnie na czym polegało powyższe niebezpieczeństwo i zniszczenie mienia i czy został, czy też nie został przywrócony stan sprzed zajęcia. W decyzji organu odwoławczego także brak jest wyczerpującej argumentacji uzasadniającej uznanie, iż waga stwierdzonego naruszenia nie była znikoma. Dodatkowo Kolegium rozstrzygając w sprawie orzekło wbrew zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wynikającemu z art. 139 k.p.a. Nie wskazało przy tym czy i ewentualnie, która z przesłanek wskazanych w tym przepisie umożliwiająca orzekanie wbrew temu zakazowi zachodzi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dokonać ustaleń faktycznych w oparciu o podlegający weryfikacji materiał dowodowy, w tym w szczególności w oparciu o właściwą mapę geodezyjną z naniesionymi przez geodetę granicami pasa drogowego i obszarem zajęcia pasa drogowego, co pozwoli w sposób niewątpliwy ustalić czy istotnie doszło i na jakiej powierzchni do zajęcia pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota stanowi uiszczony przez Skarżącą wpis sądowy.