VIII SA/Wa 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] (słownie [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Gminy W. (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 i poz. 1089; dalej: "K.w.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. Rada Gminy w § 1 ww. uchwały stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. S. wobec naruszenia przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., a także zarządzaniem taką działalnością. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że M. S. przed dniem wyboru na radnego był członkiem zarządu Stowarzyszenia Gminny Klub Sportowy "[...]" W. prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Powyższe stowarzyszenie w maju 2009 r. zawarło bowiem z Urzędem Gminy W. umowę użyczenia nieruchomości należącej do ww. gminy, z wykorzystaniem którego prowadziło działalność gospodarczą. Rada Gminy nie miała wiedzy, że radny jest we władzach ww. stowarzyszenia, wiedzę tą uzyskała dopiero w dniu 31 maja 2019 r. Zgodnie zaś z dokumentami złożonymi w dniu 27 marca 2019 r. przez powyższe stowarzyszenie M. S. reprezentuje je jako członek zarządu co potwierdza własnoręcznym podpisem. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M. S. (dalej także jako: "skarżący"), który reprezentowany przez adwokata pismem z 18 czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę z [...] czerwca 2019 r. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego z uwagi na naruszenie (zdaniem organu) ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., a także zarządzaniem taką działalnością, podczas gdy radny jeszcze przed ślubowaniem na radnego, tj. w dniu 15 listopada 2018 r. złożył rezygnację z pełnienia funkcji w zarządzie Gminnego Klubu Sportowego "[...]" W. i rezygnacja ta uchwałą zarządu nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Gminnego Klubu Sportowego "[...]" W. została przyjęta (tj. jeszcze przed ślubowaniem na radnego) oraz faktycznie żadnych czynności w działalności tego stowarzyszenia nie wykonywał, a zatem dokonał tej czynności w ustawowym terminie 3 miesięcy od ślubowania – przewidzianym w art. 24 f ust. 1a u.s.g., stąd mandat skarżącego jako radnego nie wygasł i nie istniały podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia, a podjęta uchwała jest oczywiście błędna. Autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jeszcze przed ślubowaniem, które miało miejsce w dniu 19 listopada 2018 r. złożył pisemną rezygnację (15 listopada 2018 r.) z pełnienia funkcji członka zarządu Gminnego Klubu Sportowego "[...]" W. Przyjęta ona została 17 listopada 2018 r. uchwałą zarządu nr [...] [...] GKS "[...]" W. Podniósł, że faktycznie od dnia złożenia rezygnacji skarżący nie pełnił żadnej funkcji w niniejszym stowarzyszeniu ani nim nie zarządzał. Bezpodstawne są zatem oskarżenia Rady Gminy o złamanie zakazu. Jednocześnie skarżący zauważył, że organ nie dotrzymał terminu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wskazanego w art. 383 § 6 K.w. Wskazał, że nie polegają na prawdzie twierdzenia, że dopiero w dniu 31 maja 2019 r. Rada Gminy pozyskała informację o pełnieniu przez radnego przed wyborami funkcji członka zarządu GKS "[...]" W. Jak podniósł skarżący wiedza, że był on przed wyborami członkiem zarządu w GKS "[...]" W. była powszechna. Rada Gminy zaprzecza sama sobie, gdyż twierdzi, że dopiero 31 maja 2019 r. pozyskała informację o pełnieniu przez radnego przed wyborami funkcji członka zarządu, a jednocześnie w uzasadnieniu swojego stanowiska powołuje się na uchwałę, o której powzięła wiadomość w marcu 2019 r. Zdaniem skarżącego, nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w zasadzie jego nierozpatrzenie i de facto niewysłuchanie wyjaśnień samego radnego uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy W. wniosła o uwzględnienie skargi w całości. W ocenie udzielającego odpowiedzi na skargę zaskarżona uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta bez podstawy faktycznej i prawnej. Nadto Wójt Gminy W. wniósł o rozważenie przez Sąd w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, czy Rada Gminy nie powinna być reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Gminy z uwagi na rozbieżność stanowiska Wójta Gminy W. wyrażonego w niniejszym piśmie od stanowiska Rady Gminy wyrażonego w przedmiotowej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowy zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W punkcie 6 powołanego przepisu wskazane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. nie będące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na wskazany wyżej akt sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części bądź też stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Ostatnio wskazany przepis nie wskazuje przesłanek przewidzianej nim eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji ustawy o samorządzie gminnym. I tak, art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia cytowanych regulacji wyprowadza się wniosek, że także sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środka w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu tylko w razie, gdy podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. Natomiast naruszenie nieistotne skutkować winno stwierdzeniem tego faktu w wydawanym wyroku (tak: A. Kabat w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., T. Woś w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., Lex Intranet). W powołanych unormowaniach zawartych w art. 91 ust. 1 i 4, jak też następnych u.s.g. prawodawca nie podał, jakiego rodzaju naruszenia mogą przesądzać o kategorii stwierdzonej sprzeczności z prawem tj., czy jest ona istotna czy też nie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że duży ciężar gatunkowy naruszenia prawa występuje w szczególności w wypadku podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z 25.03.2015 r. II SA/Kr 229/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30.06.2011 r. II SA/Go 269/11, publ.: http://nsa.gov.pl]. Analizowana pod tym kątem skarga M. S., wniesiona na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] podjętą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, w związku z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Regulacja ta odsyła np. do zastosowanego przez Radę Gminy art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z tym, jeśli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 K.w., obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.). Niewypełnienie przedmiotowego obowiązku skutkuje natomiast stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 6 K.w. Od podjętej w tym zakresie uchwały, zgodnie z art. 384 § 1 K.w., zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany, bowiem kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 14 czerwca 2019 r., zaś skargę złożono w dniu 19 czerwca 2019 r. Na wstępie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek - wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). W ocenie Sądu, w związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Ponadto w art. 24f ust. 1 u.s.g. prawodawca przewidział instytucję o represyjnym charakterze, co winno skutkować szczególną starannością organów, do których kompetencji należy skorzystanie z niej, co do ustalenia mających w tym zakresie znaczenie okoliczności. Staranność ta winna się przekładać na rzetelną weryfikację w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu orzekającego kryteriów tych nie spełnia zaskarżona uchwała. Z załączonych przez pełnomocnika skarżącego do skargi dokumentów wynika bowiem, że radny – M. S., jeszcze przed dokonaniem aktu ślubowania radnego, które miało miejsce 19 listopada 2018 r., złożył w dniu 15 listopada 2018 r. pisemną rezygnację z pełnienia funkcji członka zarządu stowarzyszenia Gminny Klub Sportowy "[...]" W. Rezygnacja ta została skutecznie przyjęta uchwałą Zarządu Gminnego Klubu Sportowego "[...]" W. nr [...] z [...] listopada 2018 r. Również z załączonych do skargi oświadczeń czterech członków zarządu ww. stowarzyszenia wynika, że skarżący od czasu złożenia swojej rezygnacji w dniu 15 listopada 2018 r. nie wykonywał żadnych czynności zarządczych, ani żadnej funkcji w tym stowarzyszeniu. Z kolei z oświadczenia osoby pełniącej funkcję księgowej w stowarzyszeniu wynika, że przedłożyła dokumenty do podpisu M. S. nie będąc świadoma, że nie uczestniczył on w posiedzeniu zarządu w dniu podjęcia uchwały w sprawie przedłużenia umowy użyczenia. Do skargi załączono również listę obecności członków Gminnego Klubu Sportowego "[...]" obecnych na sprawozdawczym zgromadzeniu w dniu 27 marca 2019 r. Z przedmiotowej listy wynika, że brak jest na niej podpisu M. S. potwierdzającego jego obecność na tym zgromadzeniu. Powyższe dowody wskazują na istnienie poważnych wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organ, że radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W. lub też zarządzał taką działalnością. Wątpliwości Sądu są tym bardziej uzasadnione, że organ nie przedstawił w zasadzie żadnego materiału dowodowego potwierdzającego jego argumentację. Tym samym, zgodzić się należy ze skarżącym, że organ w sposób nienależyty rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim nie wysłuchał wyjaśnień samego radnego. Tym samym, Rada Gminy przed podjęciem uchwały nie wyjaśniła wszystkich okoliczności sprawy. W konsekwencji zaś powyższego doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 K.w. w zw. z art. 24 f ust. 1 u.s.g. Powyższe obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Końcowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wypada wyjaśnić, że terminy określone w art. 383 § 2 i 6 K.w. mają charakter instrukcyjny, a ich upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Odnośnie charakteru terminu, jaki przysługuje radzie na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie. Co istotne swoje stanowisko w tej materii zaprezentował w uchwale siedmiu sędziów z 23 października 2000 r., OPS 13/00 (ONSA 2001 r. Nr 2, poz. 50) wydanej na tle nie obowiązującej już regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, która pozostaje jednak aktualna w obowiązującym stanie prawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin zastrzeżony dla rady do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08, Lex nr 507896). W związku zaś z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem Wójta Gminy W. o rozważenie przez Sąd kwestii prawidłowej reprezentacji organu w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zgodnie z tezą uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły takie okoliczności szczególne. Skoro bowiem Przewodniczący Rady Gminy pismem z 19 czerwca 2019 r. przekazał do Sądu skargę to należy uznać, że posiadał wiedzę o zainicjowanym przez skarżącego postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i miał również wówczas możliwość udzielenia odpowiedzi na skargę. Nadto należy zauważyć, że Rada Gminy została zawiadomiona o wyznaczonym przez Sąd terminie rozprawy. Nie można zatem uznać, że została pozbawiona prawa do ochrony sądowej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów należnych skarżącemu obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ([...] zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), bowiem strona zwolniona była w tym postępowaniu od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 6 K.w.