VIII SA/Wa 449/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: "GITD" lub "organ odwoławczy"), powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "kpa") oraz art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, dalej jako: "u.t.d."), lp.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 102 z dn. 11 kwietnia 2006 r.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej określana także jako: "strona" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...] zł – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] listopada 2014 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...]. Pojazd stanowił własność skarżącej spółki, a był prowadzony przez kierowcę T. T., który ww. pojazdem wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu przewoźnika [...] sp. z o.o. Kontrola urządzenia (wykreskówki) doprowadziła do ustalenia, że kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 25 min. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godz. i 55 min. w okresie od godz. [...] do godz. [...]. W okresie tym kierowca odebrał tylko jedną przerwę minimum 15 min. trwająca od [...] do [...] trwającą 26 min. Jednocześnie kierowca nie okazał dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie w treści którego podniosła, że zorganizowała przewóz kierowcy T. T. w taki sposób, aby mógł przestrzegać przepisów dotyczących czasu pracy. Jednocześnie wskazała, że jako przedsiębiorca przewozowy regularnie przeprowadza kontrole pracy kierowców. Zdaniem strony w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d., ponieważ strona zapewniła kierowcy właściwą organizację pracy, a naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców zostało popełnione z wyłącznej winy kierowcy i w związku z tym wniosła o umorzenie postępowania. Ww. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał je za nietrafne, nie dające podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy umorzenia postępowania. GITD wskazał na treść art. 92a, art. 92b i art. 92c u.t.d., które regulują zasady odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, GITD stwierdził, że warunkiem zastosowania przepisu art. 92b u.t.d. jest stosowanie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, tzn. takiej, dzięki której kierowcy przestrzegają nakazy określone w ww. przepisie, a ewentualne naruszenia są zawinione przez kierowców i maja charakter incydentalny. Organ podniósł także, że strona nie przedstawiła w postępowaniu dokumentów, takich jak zlecenia przewozowe, listy przewozowe itp., z których wynikałoby jednoznacznie, że przedsiębiorca podejmował się wykonywania takich zadań przewozowych, których realizacja nie pociągała za sobą naruszenia przez kierowcę przepisów rozporządzenia 561/2006. Ponadto organ wskazał, że strona nie przedstawiła dowodów na właściwą organizację pracy w swoim przedsiębiorstwie. GITD stwierdził również, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Organ wywiódł, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] maja 2015 r. złożyła [...] sp. z o.o. W treści skargi skarżąca zarzuciła organom, że w przebiegu postępowania w sprawie nie uwzględniły dowodów przytoczonych przez skarżącą na fakt, iż za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców odpowiedzialny jest wyłącznie kierowca wykonujący przejazd. Skarżąca zarzuca także organom, że w treści decyzji powołują dane personalne kierowcy Z. J., który nigdy nie był zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącej spółki i w tym kontekście skarżąca stawia tezę, że GITD opierał się na dokumentacji dotyczących innych osób i innego zdarzenia. Skarżąca spółka podniosła także zarzut nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji pisemnego oświadczenia kierowcy T. T. z dnia [...] listopada 2014 r. Skarżąca spółka w treści skargi obszernie przedstawiła całokształt działań i czynności, jakie są podejmowane w jej przedsiębiorstwie w celu zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy w zakresie prawidłowego prowadzenia przewozów drogowych. Powołała się w tym zakresie na swoje pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym według swojej oceny udowodniła, że profesjonalnie wykonuje wszelkie czynności zapobiegające i eliminujące przyczyny powstawania naruszeń czasu pracy kierowców, a do którego organy się nie odniosły w treści wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Decyzje organów obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.135 p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. W kontrolowanej sprawie nie była sporna okoliczność, że zaistniały wskazane w protokole z dnia [...] listopada 2014 r. naruszenia przepisów u.t.d., polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Kwestią sporną pozostało natomiast zagadnienie, czy w danej sprawie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 92b u.t.d., a tym samym, czy organy były zobligowane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek zastosowania tegoż przepisu ustawy. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06, w którym Trybunał stwierdził, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mają one znaczenie prewencyjne, a ich istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, ale skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Trybunał wskazał również, że sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a zatem do przedsiębiorców, a nie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorców. Powoduje to, że przedsiębiorca powinien w taki sposób zorganizować pracę, aby jego działalność odbywała się w sposób bezpieczny, jak również wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał podkreślił również, że celem powyższego przepisu nie jest funkcja represyjna, lecz chodzi o zagwarantowanie należytego prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Mając na uwadze treść art. 92a ust. 1 ustawy należy zauważyć, że sankcje zawarte we wskazanym przepisie odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy, którymi nie są kierowcy, lecz sami przedsiębiorcy. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisy rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Tym samym to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek właściwej organizacji pracy kierowców, jak również przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania przepisów prawa. W sytuacji zaś naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów umów międzynarodowych i wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych przepisy te nie stwarzają właściwym organom administracji publicznej żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz przepisach rozporządzeń unijnych, co do zasady, oderwana jest od kwestii winy, a także od zaistnienia szkody, bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Istotne jest bowiem samo stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn, niezależnie od winy przedsiębiorcy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 278/10). Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną spełnione szczegółowe warunki określone w przepisach ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10, Lex nr 920618). Przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy określa art. 92b ust. 1 oraz art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Ocena prawidłowości zastosowania, czy odmowy zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek zwalniających podmiot wykonujący transport drogowy od odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia (tzw. okoliczności egzoneracyjne) możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W ocenie sądu, w okolicznościach sprawy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, ale jedynie w odniesieniu do faktu zaistnienia naruszeń ujawnionych w wyniku kontroli na drodze przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r. Natomiast w zakresie ustalania stanu faktycznego dotyczącego podnoszonych przez skarżącą spółkę okoliczności egzonoracyjnych, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Wskazać należy, że zebranie dowodów na okoliczność naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz odpowiednich przepisów unijnych jest obowiązkiem organu dokonującego kontroli. Natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezami przepisów art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciążają przedsiębiorcę. Obowiązkiem organu jako gospodarza postępowania administracyjnego jest jednakże przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę dla wykazania okoliczności, jej zdaniem istotnych, dla zwolnienia się przez nią z odpowiedzialności. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 kpa). Powyższe ogólne uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują doprecyzowanie w dalszych przepisach tej samej ustawy w art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, w których zostały uregulowane zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Za istotnie naganne w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało uznać działanie organu, który pouczając stronę o możliwości złożenia dowodów dla wykazania istotnych dla jej sytuacji prawnej okoliczności, w wydanych decyzjach w ogóle nie odnosi się do przedstawionych przez stronę dokumentów w postaci pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz oświadczenia kierowcy z dnia [...] listopada 2014 r., które w ocenie strony potwierdzały okoliczności uzasadniające zwolnienie jej z odpowiedzialności przewidzianej w u.t.d. Wskazane powyżej dokumenty zawierają, jako załączniki, potwierdzenie czynności podejmowanych w przedsiębiorstwie skarżącej dotyczących działań zapobiegawczych, szkoleń, umów zlecenia, dla zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Jednocześnie oświadczenie kierowcy T. T. zawierało treści nie objęte jego zeznaniami złożonymi przed inspektorem ITD. Brak odniesienia się przez organy do tych dokumentów, ich zlekceważenie należy potraktować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Sposób procedowania organów ITD w rozpoznawanej sprawie pozwala na przyjęcie tezy, że organy przyjęły koncepcję odpowiedzialności skarżącej spółki za stwierdzone naruszenie i arbitralnie przeprowadziły postępowanie, bez jego zindywidualizowania, lekceważąc twierdzenia strony co do okoliczności egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c u.t.d. W dokumentach opracowanych przez organy daje się ponadto zauważyć brak elementarnej staranności, jak chociażby w treści decyzji II instancji, w której pojawia się nazwisko kierowcy Z. J., który w ogóle nie był zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącej. Tym samym, wbrew stanowisku organów, stan faktyczny sprawy w zakresie powołanych przez stronę okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności za naruszenie popełnione przez kierowcę, nie został wyjaśniony wyczerpująco, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d. Odpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny, tym niemniej odpowiedzialność ta nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający określone przepisy może uwolnić się od niej poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (por. m. in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Stąd też przy konstruowaniu przepisów wprowadzających kary pieniężne określa się przesłanki wyłączające odpowiedzialność administracyjną, jak np. w art. 92b i 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przepisy te muszą być też stosowane przez organy administracyjne, które tym samym powinny dawać wyraz obiektywizmu w prowadzonych postępowaniach. W niniejszej sprawie tego obiektywizmu zabrakło. Zatem w dalszym postępowaniu organy odniosą się do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz w oświadczeniu kierowcy T. T. z dnia [...] listopada 2014 r., zapewniając stronie realny i czynny udział w postępowaniu, a następnie w sposób obiektywny ocenią stan faktyczny, także pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. W razie potrzeby przeprowadzą na te okoliczności dalsze dowody, dążąc do wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w pkt 1 w wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.