VIII SA/Wa 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania zwierząt 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2018 r.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej jako fundacja), od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 roku odmawiającej wydania decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt gospodarskich, przebywających na terenie posesji przy ul. [...] w [...] u J. S. – umorzyło postępowanie odwoławcze. Podstawą wydanej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...]marca 2018 roku Wójt Gminy [...] wydał decyzję o odmowie czasowego odebrania zwierząt gospodarskich przebywających na terenie posesji przy ul. [...] od J. S.. Organ wskazał, że w dniu 2 lutego 2018 roku wpłynął wniosek Fundacji [...] w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu J. S. zwierząt gospodarskich przebywających na terenie jego posesji przy ul. [...] w [...]. Podstawą wniosku było stwierdzenie faktu znęcania się nad zwierzętami poprzez utrzymywanie ich w stanie i w warunkach rażącego niechlujstwa, bez odpowiedniego pokarmu i wody zdatnej do picia, w stanie permanentnego bólu i cierpienia, wynikającego z braku odpowiedniej opieki weterynaryjnej. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że faktycznie teren posesji J. S. znajduje się w stanie rażącego niechlujstwa, jednak lekarz weterynarii stan zwierząt ocenił jako dobry. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami w zakresie utrzymania zwierząt Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał decyzję nakazującą usunięcie tych uchybień. W ocenie lekarza przebywanie zwierząt na posesji J. S. nie zagraża ich zdrowiu i życiu. Z powyższych względów organ uznał, że nie jest konieczne czasowe odebranie zwierząt ich właścicielowi. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminie wystąpi z wnioskiem o uprzątnięcie posesji. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Fundacja [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10 § 1, art.75, art.77 § 1, art. 79 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Fundacja wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowanie zasad procedury administracyjnej, w tym z zapewnieniem Fundacji jako stronie postępowania możliwości udziału w tych czynnościach. SKO w [...] zważyło co następuje: Zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (DZ.U z 2017 roku, poz.1840, dalej jako ustawa) zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust.2 ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: - schronisku dla zwierząt jeżeli jest zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub - gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub - ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli to zwierzę jest wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Decyzja o której mowa podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji z policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji i legitymację do jego wniesienia ma podmiot, który przesłanki art. 28 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt, które jest prowadzone z urzędu jest przede wszystkim ich właściciel. W ocenie organu wystąpienie przez fundację z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt nie jest równoznaczne z legitymowanie się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W takim przypadku o jej udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można tylko mówić wówczas, gdy fundacja zwróciła się do organu o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie fundacja nie zwróciła się do organu o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ani organ nie wydał postanowienia w tym zakresie. Ponieważ organizacja nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie miała legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego i z tego powodu nie mogła skutecznie wnieść odwołania. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Fundacja [...] Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucała obrazę przepisów postepowania, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec błędnego uznania, iż skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wobec uznania, że skarżąca nie złożyła wniosku o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony, podczas gdy oświadczenie złożone przez skarżącą we wniosku z dnia 16 stycznia 2018 roku o woli występowania w postępowaniu w charakterze strony, należy interpretować właśnie jako taki wniosek; - art. 7 i 9 k.p.a. wobec zaniechania wyjaśnienia przez organ charakteru złożonego we wniosku z dnia 16 stycznia 2018 roku oświadczenia woli występowania w postępowaniu w charakterze strony; - art. 31 § 2 k.p.a. wobec zaniechania wydania przez organ postanowienia o dopuszczeniu skarżącej do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący wskazywał, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach pominął treść oświadczenia skarżącej jakie znajduje się w ostatnim akapicie wniosku z dnia [...] stycznia 2018 roku, gdzie skarżąca oświadcza, iż w postępowaniu tym będzie występować na prawach strony. To oświadczenie należy traktować jako wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i być może nie użyła najbardziej prawidłowej formuły. Jeżeli organ miał jakikolwiek wątpliwości jak należy interpretować to oświadczenie winien zwrócić się do skarżącej z zapytaniem, czy oświadczenie to organ winien traktować jako wniosek z art. 31 § 1pkt 2 k.p.a. Nadto organ pierwszej instancji doręczył stronie odpis decyzji z dnia [...] marca 2018 roku, co oznacza, że uznał skarżącą za stronę postępowania. To organ pierwszej instancji nie dopełnił swoich obowiązków i nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 roku, nr 718 ze zm., (powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 9, art. 31 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem – wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Skarżąca fundacja składając wniosek w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt jednocześnie wskazała, że chce występować w przedmiotowej sprawie na prawach strony. Przedmiotowy wniosek nie został formalnie rozpoznany przez organ prowadzący postępowanie z urzędu, choć decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia środka odwoławczego od wydanej decyzji. W przedmiocie uznania organizacji społecznej jako działającą na prawach strony należy zauważyć, iż nowa linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż nawet złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ prowadzący postepowanie( wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 611/09 oraz z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt II OSK 3210/11 ). We wcześniejszej linii orzeczniczej uznawano, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, jednakże przyjmował składane przez organizację oświadczenia, doręczał decyzje i postanowienia, to fakty te należało uznać za dopuszczenie do udziału w sprawie (wyroki NSA z 17 listopada 1988 roku, sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 roku, sygn. akt II OSK 94/05). Sąd rozpoznający niniejszą skargę, w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżąca fundacja, która przeprowadziła kontrole w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt na posesji J. S. w [...], w sytuacji gdy jasno i zdecydowanie wskazywała na chęć uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, której doręczono odpis decyzji uzyskała status strony postepowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż każde postępowanie administracyjne winno być przez organ przeprowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie nie może być traktowany jako podstawa do eliminacji podmiotu zainteresowanego z udziału w danej sprawie. To organ postępowania winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz winien informować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Status organizacji społecznej nie może zależeć od tego, czy organ prowadzący rozpoznana wniosek, czy też go nie rozpozna. Zachowanie organu pierwszej instancji poprzez doręczenie decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie kwestionował podstaw do uznania fundacji jako podmiotu działającego na prawach strony w tym postępowaniu. Podejście tylko formalne w przedmiocie w dopuszczenia do udziału w sprawie, w sytuacji braku postanowienia, spowodowałoby naruszenie prawa danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Sąd uchylił również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że brak postanowienia o dopuszczeniu fundacji do udziału w sprawie doprowadził do nie zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz ewentualnego zgłoszenia żądań. Organ ponownie przeprowadzając postępowanie winien formalnie potwierdzić udział fundacji jako strony postępowania oraz umożliwić jej pełny udział w postepowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Wobec naruszenia przepisów postępowania Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składają się uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14.1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 roku, poz.1800).