II OSK 611/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych "[...]" Spółki z o.o. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 805/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od Prokuratora Okręgowego w K. na rzecz "[...]" Spółka z o.o. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. po 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 805/08, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej kary za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Wójt Gminy W. wymierzył "[...]" Sp. z. o.o. z siedzibą w P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 4 644 607,00 zł za usunięcie bez zezwolenia 157 sztuk drzew oraz krzewów o powierzchni 89 m2 – z terenu działki nr [...] w obrębie Ż. Wyżej wymieniona decyzja została m. in. doręczona Stowarzyszeniu Na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy W., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o ochronie przyrody, wymierzył "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. pieniężną karę administracyjną w wysokości 3 243 430,53 zł za usunięcie bez zezwolenia 129 sztuk drzew oraz krzewów o pow. 89 m2 z terenu działki nr [...] w obrębie Ż. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła Spółka "[...]" wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wymierzenie R. K., M. L. oraz P. K. kary pieniężnej w wysokości 3 243 430,53 zł za usunięcie bez zezwolenia 129 drzew oraz krzewów o powierzchni 89 m2 z terenu działki nr [...] w obrębie Ż. W załączeniu Spółka przedstawiła prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w D. P. Wydział VI Grodzki z dnia 24 listopada 2005 r. uznający oskarżonego R. K. winnym wyrębu drzew na szkodę Spółki "[...]" i skazujący go na karę 10 miesięcy pozbawienia wolności, której wykonanie zawieszono na okres 3 lat próby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że karę administracyjną pieniężną można nałożyć tylko na podmioty, które mogłyby uzyskać zgodę na wycinkę, tj. właściciela lub posiadacza nieruchomości. W powyższej sprawie jednak właścicielowi nie można wymierzyć kary, gdyż nie posiada atrybutu strony. W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że brak jest też podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej sprawcy czynu, gdyż jego odpowiedzialność została już ustalona w prawomocnym skazującym wyroku karnym. W związku z powyższym postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. II SA/Sz 362/06 zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wyroku podniósł, że zasługuje na uwzględnienie prezentowany przez stronę skarżącą pogląd, że Stowarzyszenie w niniejszym postępowaniu administracyjnym należy traktować jako podmiot występujący na prawach strony wraz ze wszystkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy W. dokonując doręczeń stronie skarżącej wszelkich pism, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wezwania na rozprawę, pism informacyjnych oraz odpisów decyzji, jak również przyjmując wszelkie oświadczenia i wnioski od strony skarżącej potraktował Stowarzyszenie Na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. jako podmiot na prawach strony. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że Stowarzyszenie nie posiada atrybutu strony postępowania, gdyż formalnie nie dopuszczono go do udziału w postępowaniu stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium w tej kwestii wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym brak formalnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie przesądza, że organizacja społeczna nie jest uczestnikiem postępowania odwoławczego, wówczas gdy organ pierwszej instancji przez czynności faktyczne, tj. doręczanie pism czy przyjmowanie wniosków, dopuścił organizację do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji uznał, że skarga została wniesiona w terminie, gdyż przyjęcie innego stanowiska naruszałoby konstytucyjne prawo do sądu. W sytuacji gdy Kolegium nie doręczyło w ogóle rozstrzygnięcia stowarzyszeniu nie można liczyć terminu do złożenia skargi inaczej niż od dnia powzięcia wiadomości przez stowarzyszenie o przedmiotowej decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2006 r. skargę kasacyjną wniósł: uczestnik postępowania "[...]" Sp. z.o.o. w P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 247/07 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i odrzucił skargę na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę wniesioną po terminie. Wniesienie skargi w terminie stanowi podstawową przesłankę jej dopuszczalności. Mając powyższe okoliczności na względzie niecelowym jest, zdaniem Sądu drugiej instancji, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Od decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2005 r. i umarzającej postępowanie I instancji w przedmiocie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, wniósł w dniu [...] maja 2008 r. Prokurator Okręgowy w K. sprzeciw wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prokuratora decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i art. 31 § 2 k.p.a. przez uznanie, że Stowarzyszenie na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. nie było stroną postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w celu zbadania, czy istnieją podstawy do uwzględnienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia wydanej przez siebie w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzji z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Prokurator Okręgowy w K. wniósł w dniu [...] lipca 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie złożonego przez siebie w dniu [...] maja 2008 r. sprzeciwu wobec decyzji ostatecznej Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r., której zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że uznanie Spółki za pokrzywdzonego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Drawsku Pomorskim z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt VI K 152/05, wyłącza jednocześnie możliwość orzeczenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 88 ustawy o ochronie przyrody, co powoduje konieczność umorzenia na tej podstawie postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożył Prokurator Okręgowy w K. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 31 i art. 109 § 1 kpa oraz art. 33 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 105 § 1 w związku z art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. uczestnik postępowania [...] spółka z o.o. (dawniej: "[...]" sp. z o.o.), wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. skargę za zasadną wskazał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że żaden z organów prowadzących postępowanie w przedmiocie nałożenia na spółkę [...] z siedzibą w P. administracyjnej kary pieniężnej, nie wydał formalnego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia Na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. do udziału w postępowaniu. Jednakże w przedmiotowym postępowaniu Wójt Gminy W. dokonując doręczeń rzeczonemu Stowarzyszeniu wszelkich pism tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wezwania na rozprawę, pism informacyjnych oraz odpisów decyzji, jak również przyjmując od niego oświadczenia i wnioski, potraktował Stowarzyszenie jako podmiot na prawach strony. Potwierdzeniem faktycznego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony było też, udostępnienie mu akt sprawy oraz doręczenie mu decyzji organu pierwszej instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 k.p.a. formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno było zapewnić Stowarzyszeniu – działającemu w charakterze podmiotu na prawach strony – czynny udział w każdym stadium postępowania, tj. powinno było zagwarantować mu możliwość przejrzenia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do niego, zgłoszenia żądań, w szczególności zaś zobowiązane było doręczyć Stowarzyszeniu odpis decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi Prokuratora Okręgowego w K. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również błędne przyjęcie przez Sąd, że nastąpiło dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym per facta concludenta, co w rezultacie narusza przepis art. 31 § 1 i 2 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wykazania wydania przez Kolegium zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej oraz poprzez nierozpoznanie merytoryczne wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co jest konieczne do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i może mieć wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w zakresie odnoszącym się do większości zarzutów, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2008 r. wydane zostały w trybie wznowienia postępowania administracyjnego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, a pomimo to niezastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., który w takim przypadku winien być zastosowany jako dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności na przyjęciu, że naruszone zostały: a) art. 31 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, oraz w stosunku, do której nie zostało w toku postępowania administracyjnego wydane postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, posiada taki status, b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż brak udziału organizacji społecznej – Stowarzyszenia Na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W. w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez SKO stanowił podstawę do uchylenia przez SKO decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie nałożenia na uczestnika postępowania administracyjnej kary pieniężnej i umarzającej postępowanie pierwszej instancji i do wydania w tej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, c) art. 14 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony nie musi mieć charakteru pisemnego, co w ocenie WSA w Szczecinie stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji własnej SKO z dnia [...] czerwca 2008 r. 2) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanki uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a w rezultacie uwzględnienie przez WSA w Szczecinie skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona. [...] Sp. z o.o. w związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Szczecinie; ewentualnie, w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż sposób wykładni w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lub art. 31 k.p.a., stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o: 2) odroczenie rozpoznania sprawy, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., oraz o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, 3) zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, natomiast wniesione skargi kasacyjnej nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której zapadł zaskarżany wyrok były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydane w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r., decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. oznacza, że w ocenie organu, nie miała miejsca podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem brak podstaw do stwierdzenia, że Stowarzyszenie na Rzecz Ochrony Środowiska "[...]" Gminy W., dalej zwane Stowarzyszeniem, zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżanym wyrokiem powyżej wymienione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. uznał, że przez sam fakt składania oświadczeń i wniosków przez Stowarzyszenie w postępowaniu przed organem I instancji, skoro organ nie pouczył Stowarzyszenia o konieczności złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, iż Stowarzyszenie zadośćuczyniło obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 31 § 1 k.p.a., czyli obowiązkowi złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tymczasem bezspornym jest, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego trwającego od [...] grudnia 2004 r. Stowarzyszenie nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w nim, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Żaden z organów orzekających w sprawie, nie wydał też postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W takich okolicznościach w ocenie Sądu kasacyjnego, brak podstaw aby przyjąć, że Stowarzyszenie było dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony, w rozumieniu art. 31 § 1 i 2 k.p.a., za takim stanowiskiem przemawia również większość poglądów doktryny i orzecznictwa (Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 259; wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. II OSK 1363/07; wyrok NSA z 16 listopada 2007 r. I OSK 1595/06; wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r. OSK 1755/04, ONSA 2005, nr 6, poz. 111; postanowienie NSA z 7 grudnia 1983 r. II SA 1605/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104). We wszystkich tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego konieczność wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), nie ma możliwości prawnej odstąpienia od tego wymogu, gdyż takie działanie należy zakwalifikować jako działanie pozbawione podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zatem przyjąć, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym rozstrzygnięciem zwolniono też Stowarzyszenie z obowiązku złożenia stosownego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, i pozbawiono organ możliwości rozpatrzenia, czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawiają jego cele statutowe i przemawia za tym interes społeczny. Tych okoliczności, które muszą być spełnione jednocześnie, w ogóle nie badano w tej sprawie. W świetle powyższych rozważań zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. należy uznać za uzasadnione, gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu oparte na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a., uchylające zaskarżaną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, nie wskazuje jakie przepisy postępowania zostały naruszone tymi decyzjami, chociaż z samych tych decyzji wynika, że chyba powinno chodzić tu o przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe braki wskazują, że zaskarżany wyrok został wydany również z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania co do dalszego postępowania, na co wskazuje się też w skargach kasacyjnych. Zaskarżany wyrok wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. powinien być oparty na przepisie art. 151 p.p.s.a. W omawianej sytuacji, skoro Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i w związku z tym organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 313 § 2 k.p.a., nie może być również mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 111). W rozpoznawanej sprawie, wobec braku formalnego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, aktywność Stowarzyszenia mogła się mieścić jedynie w ramach możliwości, jakie daje przepis art. 31 § 5 k.p.a. Pogląd zaprezentowany przez Sąd w zaskarżanym wyroku byłby do przyjęcia, gdyby chodziło o udział strony w postępowaniu, w której to sytuacji przepisy Kodeksu administracyjnego, nie przewidują wydania żadnego aktu stwierdzającego dopuszczenie strony do udziału w postępowaniu. Jednak nie można doszukiwać się żadnej analogii, jeżeli chodzi o udział w postępowaniu podmiotu na prawach strony. Z powyższych względów różny zakres zastosowania ma również przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można mówić o braku "własnej winy", kiedy Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Niewykluczone, że w ten sposób Stowarzyszenie chciało ograniczyć swój udział w postępowaniu do ram, jakie przewiduje przepis art. 31 § 5 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.