VIII SA/Wa 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz.U. 2017r. poz. 15 i poz. 1089; dalej: "K.w.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Ł. K.. Rada Gminy w § 1 ww. uchwały stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Ł. K. wobec naruszenia przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. tj. łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...], a także zarządzaniem taką działalnością. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Ł. K. (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę z dnia [...] czerwca 2019 r. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu radnego Ł. K. z uwagi na naruszenie (zdaniem organu) ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...], a także zarządzaniem taką działalnością, podczas gdy radny sześć dni po ślubowaniu na radnego, tj. w dniu [...] listopada 2018 r. złożył rezygnację z pełnienia funkcji w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] i rezygnacja ta uchwałą zarządu nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. OSP w [...] została przyjęta oraz faktycznie żadnych czynności w takiej działalności nie wykonywał, a zatem dokonał tej czynności w ustawowym terminie 3 miesięcy od ślubowania – przewidzianym w art. 24 f ust. 1a u.s.g., stąd mandat Ł. K. jako radnego nie wygasł i nie istniały podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia, a podjęta uchwała jest oczywiście błędna. Autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w całości oraz o zasądzenie od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż niezwłocznie po ślubowaniu, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2018 r. złożył pisemną rezygnację ([...] listopada 2018 r.) z pełnienia funkcji gospodarza Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Przyjęta ona została [...] grudnia 2018 roku uchwałą zarządu nr [...] OSP w [...]. Jednocześnie podniósł, iż faktycznie od dnia złożenia rezygnacji skarżący nie pełnił żadnej funkcji w niniejszym stowarzyszeniu ani nim nie zarządzał. Bezpodstawne są zatem oskarżenia Rady o złamanie zakazu. Nadto wskazał, iż nie uczestniczył on w zebraniach zarządu po złożonej rezygnacji. Zdaniem skarżącego, nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w zasadzie jego nierozpatrzenie i de facto niewysłuchanie wyjaśnień samego radnego (któremu nie dano dojść do głosu) uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie w całości. W ocenie organu zaskarżona uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Ł. K. została podjęta bez podstawy faktycznej i prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowy zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W punkcie 6 powołanego przepisu wskazane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. nie będące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na wskazany wyżej akt sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części bądź też stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Ostatnio wskazany przepis nie wskazuje przesłanek przewidzianej nim eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji ustawy o samorządzie powiatowym. I tak, art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia cytowanych regulacji wyprowadza się wniosek, iż także sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środka w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu tylko w razie, gdy podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. Natomiast naruszenie nieistotne skutkować winno stwierdzeniem tego faktu w wydawanym wyroku (tak: A. Kabat w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., T. Woś w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., LexIntranet). W powołanych unormowaniach zawartych w art. 91 ust 1 i ust. 4., jak też następnych u.s.g. prawodawca nie podał, jakiego rodzaju naruszenia mogą przesądzać o kategorii stwierdzonej sprzeczności z prawem tj., czy jest ona istotna czy też nie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że duży ciężar gatunkowy naruszenia prawa występuje w szczególności w wypadku podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z 25.03.2015r. II SA/Kr 229/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30.06.2011 r. II SA/Go 269/11, publ.: http://nsa.gov.pl]. Analizowana pod tym kątem skarga Ł. K., wniesiona na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] podjętą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, w związku z naruszenia przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Regulacja ta odsyła np. do zastosowanego przez Radę Gminy [...] art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z tym, jeśli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 K.w., obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.). Niewypełnienie przedmiotowego obowiązku skutkuje natomiast stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 6 K.w. Od podjętej w tym zakresie uchwały, zgodnie z art. 384 § 1 K.w., zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany, bowiem kwestionowana uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2019 r., zaś skargę złożono w UG w dniu [...] czerwca 2019 r. Na wstępie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek - wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one, bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). W ocenie Sądu, w związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Ponadto w art. 24f ust. 1 u.s.g. prawodawca przewidział instytucję o represyjnym charakterze, co winno skutkować szczególną starannością organów, do których kompetencji należy skorzystanie z niej, co do ustalenia mających w tym zakresie znaczenie okoliczności. Staranność ta winna się przekładać na rzetelną weryfikację w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu orzekającego kryteriów tych nie spełnia zaskarżona uchwała. Z analizy akt sprawy bezspornie wynika bowiem, że radny – Ł. K., niezwłocznie po dokonaniu aktu ślubowania radnego, które miało miejsce [...] listopada 2018 r., złożył w dniu [...] listopada 2018 r. rezygnację z pełnienia funkcji członka Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Rezygnacja ta została skutecznie przyjęta uchwałą Zarządu OSP w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Powyższe dowodzi, iż od dnia [...] grudnia 2018 r. radny – Ł. K. nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...], a także nie zarządzał taką działalnością. W kontrolowanej sprawie skarżący zastosował się zatem do regulacji wynikającej z art. 383 § 5 K.w. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gminy [...] nie miała żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Ł. K.. Powyższe musiało skutkować stwierdzeniem, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały rażąco naruszono prawo (art. 383 § 1 pkt 5, § 6 K.w. w zw. z art. 24 f ust. 1 u.s.g.). To z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów należnych skarżącemu obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, bowiem strona zwolniona była w tym postępowaniu od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 6 K.w.