VIII SA/Wa 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Pismem z dnia 29 sierpnia 2015 r. S. D. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o przyznanie jej emerytury specjalnej lub doliczenie lat pracy. Prośbę swą uzasadniła tym, że ZUS a następnie KRUS niesłusznie nie zaliczył jej 20 lat pracy w rolnictwie. W odpowiedzi na powyższe zwrócono się do S. D. o sprecyzowanie czy jej wniosek do Prezesa ZUS dotyczy przyznania świadczenia w drodze wyjątku czy przeliczenia świadczenia w trybie zwykłym w związku z doliczeniem stażu pracy. Pismem z dnia 13 października 2015 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że jej prośba dotyczy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm., zwana dalej "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekł o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Biorąc zaś pod uwagę, że wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczenia przyznanego przez organ emerytalno – rentowy w trybie zwykłym, nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nadto organ wyjaśnił, że przepisy ww. ustawy z uwagi na uznaniowy charakter przedmiotowego świadczenia, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno – rentowe. W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyznania emerytury w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu. S. D. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w którym podniosła, że otrzymuje "głodową" rentę w wysokości [...] zł, które to świadczenie nie wystarcza jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym wykup lekarstw. Dodała, że domaga się podwyższenia otrzymywanego świadczenia o połowę z tytułu 20 lat pracy w rolnictwie, które to nie zostały dotychczas uwzględnione przez ZUS. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji wydanej w dniu [...] października 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia ww. przesłanek łącznie. Organ rentowy wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwagi na uznaniowy charakter przedmiotowego świadczenia, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno – rentowe. W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyznania emerytury w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu. Skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 13 września 2016 r. do sądu administracyjnego złożyła S. D. (dalej jako "skarżąca"). W uzasadnieniu skargi podtrzymała co do zasady swoją dotychczasową argumentację. Wniosła o wnikliwe przejrzenie jej dokumentacji medycznej i zaświadczeń lekarskich. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Wyjaśnił nadto, że do uprawnień organu obejmujących przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku nie należy możliwość przyznawania wyjątkowych świadczeń "kombinowanych" (w tym wypadku połowa emerytury rolniczej wraz z już wypłacaną emeryturą zwykłą). Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku strona skarżąca oświadczyła, że w dacie składana wniosku o świadczenie w drodze wyjątku otrzymywała rentę, natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji emeryturę. Nadto wyjaśniła, że zamiarem skarżącej było doliczenie do pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego 20 lat pracy w gospodarstwie rolnym i uzyskanie wyższego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Wyjaśnić należy, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie spełniła co najmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżąca uzyskuje świadczenie w trybie zwykłym. W związku z powyższym uznać więc należy, że skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania. Posiadane bowiem świadczenie w postaci emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia w trybie wyjątkowym. Wobec zaś tego, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, brak było podstaw do jego przyznania (patrz – wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10, z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprost wyklucza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe (patrz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt III UK 36/11, Lex 1163962 ora z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I UK 208/14, Lex 1652379). Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Zasadą jest bowiem niedopuszczalność łączenia świadczeń zwykłych i nadzwyczajnych, co oznacza, że nie można łączyć ze sobą obydwu trybów przyznawania emerytury. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.