I OSK 150/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 530/09 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 530/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy swoją dotychczasową decyzję z dnia[...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Odmawiając przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może zostać przyznana, gdyż A. T. otrzymuje rentę socjalną, a zatem posiada niezbędne środki utrzymania. Po rozpatrzeniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. Podkreślił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż skarżąca pobiera rentę socjalną przyznaną na stałe. Powyższe nie pozwala na uznanie, iż wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zauważył również, iż przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia z art. 83 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami przyznawanymi na zasadach ogólnych. Nie można zatem przyznać tego świadczenia wówczas, gdy strona otrzymuje inne świadczenie. W skardze A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i uznanie, iż przysługuje jej świadczenie w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżąca oświadczyła, iż otrzymywana renta socjalna w wysokości 453 zł nie wystarcza jej na zaspokojenie elementarnych potrzeb, a także kosztów leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 530/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie w świetle powyższego przepisu Sąd doszedł do przekonania, że po stronie skarżącej nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co wyłącza ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; kryterium niezbędnych środków utrzymania wymaga odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Sąd wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Odnosząc to do okoliczności analizowanej sprawy zaznaczył, że za decydującą należało uznać okoliczność, iż skarżąca jest uprawniona do otrzymywania renty socjalnej, którą otrzymała w oparciu o decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Z tytułu renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji otrzymywała 568,49 zł. W ocenie Sądu, chociaż środki te nie są wystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącej związanych z chorobą i rehabilitacją, to nie jednak nie mogą być uznane za nie zapewniające niezbędnego utrzymania. W skardze kasacyjnej A. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 133, art. 134, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez: – zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w oparciu o istniejące w aktach dokumenty; – pominięcie faktu, iż A. T. tytułem renty socjalnej otrzymuje kwotę 567 zł brutto, zaś jej matka, pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym – K. T. tytułem renty otrzymuje kwotę 598 zł, a w konsekwencji dochód brutto na osobę w rodzinie wynosi 582,50 zł; – przyjęcie błędnego poglądu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie niespełnienia przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, opartego na niezgodnej z ustawą ocenie środków posiadanych przez skarżącą, w sytuacji, gdy wysokość minimalnej emerytury, na dzień 1 marca 2009 r., wynosiła 675 zł; – zaniechanie ustosunkowania się do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze, a w szczególności zarzutu dotyczącego zbiegu świadczeń - renty socjalnej z świadczeniem w drodze wyjątku. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez bezzasadne uznanie, że fakt pobierania renty socjalnej, której kwota jest znacznie niższa od najniższych świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, przemawia za tym, że ze strony skarżącej nie zachodzi przesłanka braku "niezbędnych środków utrzymania". Wskazując na powyższe A. T. wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia, poprzez przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. T. podkreśliła przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił błędny pogląd organu wydającego decyzję - Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie niespełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postaci braku niezbędnych środków utrzymania. Sąd odniósł kryterium niezbędnych środków utrzymania do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie dostrzegł, że wysokości tych świadczeń znacznie różni się, a w przypadku osób w trudnej sytuacji życiowej, różnice te mogą mieć decydujące znaczenie. Najniższa emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renta rodzinna od 1 marca 2009 roku wynosi 675,10 zł, renta socjalna od 1 marca 2009 roku wynosi 567,08 zł, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł. W oparciu o te dane skarżąca uznała, że Sąd rozszerzył wykładnię pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", bowiem odniósł je do kryteriów przyznania różnych świadczeń. Jej zdaniem kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy oceniać natomiast według tylko jednego kryterium, jakim jest wysokość minimalnej emerytury. Odnosząc się do kolejnych zarzutów A.T. podniosła, że Sąd nie zajął stanowiska w odniesieniu do istotnej kwestii zbiegu świadczeń - renty socjalnej ze świadczeniem w drodze wyjątku. Jej zdaniem otrzymanie świadczeń z pomocy społecznej nie powinno stanowić generalnej przesłanki do odmowy przyznania renty wyjątkowej. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy wyłącza wprost możliwość otrzymania świadczenia wyjątkowego jedynie przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć z kręgu uprawnionych do świadczenia w drodze wyjątku osoby uzyskujące świadczenie z pomocy społecznej, to zamiar taki niewątpliwie znalazłby wyraz w odpowiednim brzmieniu przepisu. Zbieg uprawnień do renty socjalnej z uprawnieniami do renty rodzinnej przewiduje również art. 9 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej. W konkluzji A. T. podniosła, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, albowiem bezzasadnie uznał, że fakt pobierania renty socjalnej, której kwota jest znacznie niższa od najniższych świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej (najniższej emerytury, najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy), przemawia za tym, że po stronie skarżącej nie zachodzi przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania". W rzeczywistości otrzymywana renta socjalna oscyluje nie wokół "niezbędnych środków utrzymania", lecz poniżej tzw. minimum egzystencji. Skarżąca podkreśliła też, że starania o przyznanie świadczenia w postaci renty w drodze wyjątku po zmarłym dnia [...] października 2005 r. ojcu Z. T. podjęła, gdyż cierpi na zespół wielu chorób, uniemożliwiających jej samodzielne funkcjonowanie i wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kwota otrzymywana tytułem renty socjalnej, jak również dochód na osobę w rodzinie nie wystarczają na zaspokojenie elementarnych potrzeb, w tym kosztów leczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w tej sprawie, wokół którego oscylowały wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczył interpretacji i stosowania przesłanki braku "niezbędnych środków utrzymania", której spełnienie stanowi konieczny warunek przyznania świadczenia w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.). Zdaniem A. T. Sąd pierwszej instancji niewystarczająco wnikliwe rozważył tę przesłankę w świetle wysokości innych świadczeń określonych w ustawie (minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy), a to - w jej ocenie - stanowiło naruszenie przepisów postępowania - art. 133, art. 134 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Skarżąca podniosła ponadto, że Sąd błędnie zinterpretował art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznając, iż przesłanka braku "niezbędnych środków utrzymania" wobec niej nie zachodzi. Zarzuty skarżącej nie są zasadne. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając materiał dowodowy tej sprawy - brał pod uwagę bardzo trudną sytuację materialną skarżącej. Musiał jednak klauzulę braku "niezbędnych środków utrzymania" zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności odnieść do kryteriów określonych w przepisach prawa, uwzględniając przy tym nie tylko wysokość otrzymywanych przez skarżącą innych świadczeń, ale także ich charakter. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca, za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym. Miało to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. O ile w sytuacji A. T. kwota otrzymywanych przez nią świadczeń jest rzeczywiście relatywnie niska w stosunku do zgłaszanych przez nią potrzeb, to jednak nie można twierdzić, że nie posiada ona "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżącej przyznano bowiem rentę socjalną, która stanowi rodzaj socjalnego wsparcia (I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 121) związanego właśnie z wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej. Świadczenie to przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu i jest przyznawane trwale bądź okresowo w wysokości 84 % kwoty najniżej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zob. art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej, Dz. U. Nr 135, poz. 1268, ze zm.). Celem tego świadczenia jest zapewnienie skarżącej niezbędnych środków utrzymania. Nie zajdzie zatem przesłanka przyznania świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, skoro A.T. otrzymuje podstawowe, stałe świadczenie socjalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozważył i ocenił (art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a.) zastosowanie przez organy art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prawidłowo również zinterpretował ten przepis, odnosząc zawarte w nim przesłanki indywidualnie do sytuacji osobistej i materialnej A. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 133 P.p.s.a. Ocena sytuacji majątkowej skarżącej w świetle otrzymywanych przez nią świadczeń (a nie osób będących z nią we wspólnym gospodarstwie domowym), była bowiem w okolicznościach tej konkretnej sprawy miarodajna. Odrębnie należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącą kwestii relacji pomiędzy rentą socjalną i świadczeniem w drodze wyjątku. Jak wskazano, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga indywidualnej oceny sytuacji osoby ubiegającej się o nie. W art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie posłużył się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazał badać Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania. Nie ma zatem podstaw zarówno do formułowania tezy, iż przyznanie świadczeń z pomocy społecznej generalnie wyłącza prawo do renty wyjątkowej, jak i tezy, że przyznanie tych świadczeń nie może być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde świadczenie pieniężne otrzymywane przez osobę obiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku ma znaczenie dla oceny czy jest ona pozbawiona "niezbędnych środków utrzymania". Przy tej ocenie należy jednak uwzględniać nie tylko jego wysokość, ale także stabilność i charakter (jakiego rodzaju potrzebom służy). Stała renta socjalna w swej istocie ma na celu zapewnienie skarżącej niezbędnych środków utrzymania, stąd nie można twierdzić, że jest ona ich pozbawiona. Mając na względzie, że zaskarżony wyrok nie naruszał prawa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.