VIII SA/Wa 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda(sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 11a ust. 1, 7, 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła [...] kwietnia 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2020 roku (dalej: Program, uchwała). Pismem z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając: 1. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j., dalej jako: u.o.z.), polegające na niewskazaniu w § 3 ust. 6 regulaminu i niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia, 2. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j., dalej jako: U.O.Z.), polegające na niezrealizowaniu w § 3 ust. 5 Programu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Wskazując na powyższe, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie usypiał ślepe mioty oraz wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych. W żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 3 ust. 8 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący wskazuje, że Rada powinna każdorazowo w treści Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022 r., poz. 329., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Zgodzić się należy ze Skarżącym, że § 3 ust. 6 Programu narusza przepis art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy, nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. Z z § 3 ust. 4 i 6 Programu wynika mianowicie, że zabieg sterylizacji i kastracji zwierząt (pkt 4) oraz usypianie ślepych miotów (pkt 6) przeprowadzony będzie w nieskonkretyzowanym z nazwy, adresu "schronisku dla zwierząt". Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie, konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwala w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Nie chodzi tu przy tym o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela zatem zarzut Prokuratora, że organ nie wskazał lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie powyższych zabiegów. Z tak zredagowanego zapisu § 3 ust. 4 i 6 Programu nie można bowiem uzyskać informacji, jaki podmiot (lekarz weterynarii) przeprowadza zabieg usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji kastracji zwierząt. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 3 ust. 8 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie opieki nad zwierzętami poszkodowanymi na skutek zdarzeń drogowych, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej § 3 ust. 5 i 6. Trafnie zatem, w tym zakresie wskazuje Prokurator, na brak wskazania lekarza weterynarii odpowiedzialnego za wykonywanie usypiania ślepych miotów, wobec czego unormowanie to nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 3 ust. 4 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.