VIII SA/Wa 460/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 460/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Z. S., od decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] kierującej go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A,B,C prawa jazdy – orzekło – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku Starosta G. Z. S. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A,B,C skierował na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem skierowania skarżącego na badania kontrolne sprawdzające kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A,B,C było otrzymanie wniosku z Prokuratury Rejonowej W G. o wszczęcie postępowania administracyjnego z uwagi na zastrzeżenia co do jego kwalifikacji w tym zakresie. Prokuratura nadzorowała dochodzenie w sprawie wypadku drogowego zaistniałego w dniu [...] maja 2019 roku w G., w trakcie którego kierujący pojazdem marki Mazda Z. S. nie zachował należytej ostrożności w wyniku czego potrącił prawidłowo przechodzącą przez przejście dla pieszych, w wyniku czego piesza doznała obrażeń ciała w postaci stłuczenia głowy oraz ogólnych potłuczeń, które to obrażenia naruszyły prawidłowe funkcjonowanie narządów ciała na okres poniżej siedmiu dni, tj. o czyn z art. 177 § 1 kk. W dniu [...] stycznia 2020 roku wpłynęło do organu pismo Prokuratury Rejonowej w G. w którym wskazał, że [...] sierpnia 2019 roku skierowany został do Sądu Rejonowego w G. wniosek o ukaranie skarżącego, który zgodził się na wymierzenie mu kary grzywny w kwocie 500 zł, a co za tym idzie uznał swoją winę co do przedmiotowego zdarzenia. Nadto wskazywał, iż skarżący na przestrzeni lat 2015 – 2019 dopuścił się szeregu wykroczeń związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym( art. 86 § 1 kw), przekroczenia prędkości( art. 92a kw) za co był karany mandatami karnymi oraz punktami karnymi. Organ pierwszej instancji uznał, iż zachodziły przesłanki z art. 99 ust.1 pkt 1, ust.2 pkt 1 lit.a w związku z art. 49 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami( DZ.U z 2019 roku, poz. 341 dalej ustawa). Zgodnie z przepisem art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Zdaniem organu odwoławczego należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że zostały spełnione przesłanki na skierowanie skarżącego kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący dopuścił się szeregu wykroczeń z zakresu ruchu drogowego za które został ukarany mandatami karnymi i punktami karnymi. Odnośnie zdarzenia z dnia [...] maja 2019 roku gdzie doszło do potrącenia pieszej, to najpierw skarżący uznał swoje zawinienie i wnosił o wymierzenie kary grzywny w kwocie 500 zł, a następnie przed Sądem Rejonowym zmienił swoje stanowisko, co nie może być podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ zwracał uwagę, iż skarżący Z. S. mający [...] lata wielokrotnie naruszał przepisu ruchu drogowego w ostatnich latach, co dawało podstawy do skierowania na badania kontrolne. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył Z. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewykazanie, iż w stosunku do skarżącego zachodzi uzasadnione zastrzeżenie, co do posiadanych kwalifikacji kierowcy oraz brak argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie stanu faktycznego sprawy; - art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. - naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczonej sprawie zaszły przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i umiejętności prowadzenia pojazdów, choć brak jest uzasadnionych zastrzeżeń do jego kwalifikacji w stopniu uzasadniającym skierowanie na powtórny egzamin. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z mającym wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy w związku z art. 129 ust.2 pkt 13a ustawy prawo o ruchu drogowym. Sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji- art. 49 ust.1 pkt 2 ustawy. W doktrynie wskazuje się, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami, a więc dających podstawę do ,, uzasadnionych zastrzeżeń ‘’. Przyjmuje się, że organ na podstawie zgromadzonego materiału winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu. Podkreśla się również, że skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie zawarto obiektywnych mierników, według których organ uznał, że okoliczności z [...] maja 2019 roku oraz okoliczności czynów ujawnionych w KSIP, nasuwają duże wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika powód, który według organu mógł być przyczyną popełnionych wykroczeń tj. czy wynikały one z nieznajomości przepisów ruchu drogowego, czy też z braku umiejętności do bezpiecznego kierowania pojazdem. Brak ten stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie przesłanek którymi kierował się organ drugiej instancji przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu brak było argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie stanu faktycznego sprawy. Zabrakło również argumentacji wskazującej kryteria, którymi kierował się organ drugiej instancji oceniając zdarzenia drogowe do których doszło z udziałem skarżącego, jako kwalifikujące się do zastosowania skutków opisanych w art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy. W zaskarżonej decyzji nie można się dopatrzyć się wyjaśnienia dlaczego częstotliwość naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz wiek skarżącego wskazują na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego organ winien przeanalizować każde z wykroczeń pod kątem wagi tych naruszeń. Wskazywał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd z którego wynika, że aby zastosować art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające powstanie wątpliwości co do kwalifikacji. W przeciwnym razie zostałaby naruszona zasada proporcjonalności poprzez to, że identyczna sankcja w postaci skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje byłaby stosowana wobec kierowcy, który w ciągu jednego roku przekroczył 24 punkty karne i kierowcy, który dopuścił się takich samych, bądź podobnych naruszeń, ale w dużo mniejszej ilości, skutkującej nałożeniem na niego dużo mniejszej ilości punktów karnych albo też naruszeń o mniejszym ciężarze gatunkowym. Organ drugiej instancji zdaniem skarżącego rozpoznając odwołanie nie odniósł się do żadnych zarzutów i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji dlaczego tych zarzutów nie uwzględnił. W rzeczonej sprawie organ naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 107 kpa opierając się tylko na informacjach z pisma Prokuratora Rejonowego, nie analizując jednocześnie stanowiska i zarzutów skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego zasługują na akceptacje. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę jeżeli doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa na treść orzeczenia( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 roku, III SA/Kr 438/19). Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a odwołuje się do tej przesłanki. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania może być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie które miało istotny wpływ. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd ( wyrok NSA z 10 października 2019 roku, II GSK 2763/17). Przechodząc do oceny stawianych zarzutów przez skarżącego należy zauważyć, iż stawianie zarzutów naruszenia przepisów art. 7 kpa( zasada prawdy obiektywnej), art. 77 kpa( postępowanie dowodowe), art. 80 kpa (swobodna ocena dowodów) wymagałoby aby wykazali oni konkretne naruszenia ramach wskazanych przepisów, których zaistnienie mogłoby mieć wpływ na treść orzeczenia. W ramach realizacji przepisu art. 7 kpa obowiązkiem organu jest przestrzeganie praworządności, podejmowanie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony. Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś art. 80 kpa nakłada obowiązek swobodnej oceny zgromadzonych dowodów. Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez skarżącego, który uważa, że nie zostały spełnione przesłanki do skierowania go na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje. Skarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i daje się prześledzić stanowisko i sposób rozumowania organu. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd, że nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1087/05). Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1462/15). Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżący się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać zatem należy za bezzasadny. Organ wyjaśnił przy tym zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. To, że skarżący nie podziela poglądu organu, nie stanowi o naruszeniu art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu zasadniczym problemem w przedmiotowej sprawie z rozważenie czy doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W przedmiotowej sprawie należy podzielić stanowisko organu co do uzasadnionych zastrzeżeń w przedmiocie posiadania kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdów. Należy zauważyć, iż na przestrzeni lat 2015 – 2019 dopuszczał się wykroczeń, a zwłaszcza notorycznie przekraczając prędkość w sposób znaczny 31- 40 km/h, 21-30 km/h, w dniach [...] kwietnia 2018 roku oraz [...] kwietnia 2016 roku doprowadził do kolizji drogowej, co stanowi wykroczenie z art. 86 §1 kw – spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W dniu [...] sierpnia 2019 roku doszło do potrącenia na przejściu dla pieszych B. T., która to sprawa trafiła do Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Karny. Należy zauważyć, iż w świetle załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 roku w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach( DZ.U z 2016 roku, poz. 232 ze zm.) spowodowanie kolizji lub wypadku drogowego, niezastosowanie się do sygnałów świetlnych, naruszenie zakazu zawracania, przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 20km/h czy naruszenie zakazu wyprzedzania stanowią zachowania osoby egzaminowanej zagrażające bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego mogące skutkować przerwaniem egzaminu państwowego. Takich czynów dopuszczał się skarżący Z. S.. Należy zwrócić uwagę na rozmaitość popełnianych wykroczeń, rażące i ustawiczne przekraczanie dozwolonej prędkości nasuwa to uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego, które winny zostać zweryfikowane. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga aby organ uprawniony do wydawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował czy nie utraciły tych kwalifikacji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.