VIII SA/Wa 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy T. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Tczowie (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") podjęła uchwałę nr XI/50/2007 z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy Tczów. Pismem z 4 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Zwoleniu (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez brak określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego niedozwoloną modyfikację w § 4 ust. 2 regulaminu, wprowadzającą ograniczenie zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w przypadku osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jedynie do uzasadnionych przypadków; 3) art. 19 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w § 15 regulaminu okresów obrachunkowych, terminu płatności faktury oraz kwestii dotyczącej pobierania odsetek za zwłokę; 4) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uzależnienie w § 19 ust. 1 regulaminu możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od stanowiska Rady w sprawie określenia kosztów współfinansowania inwestycji przez mieszkańców gminy; 5) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie w § 22, że w przypadku gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrazi wolę budowy takich urządzeń, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji, podczas gdy jest to niezgodne z art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy; 6) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ustanowienie w § 19 ust. 3 regulaminu obowiązku uzgodnienia z usługodawcą dokumentacji technicznej jako warunku do przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych; 7) § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U, Nr 100, poz. 908) poprzez częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie w: - § 4 ust. 4 regulaminu regulacji zawartej w art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; - § 6 regulaminu regulacji zawartej w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; - § 29 regulaminu regulacji zawartej w art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; - § 42 regulaminu przepisów karnych wskazanych w ustawie; 8) naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 43 regulaminu reguły pierwszeństwa postanowień regulaminu przed ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i naruszenie w ten sposób hierarchii aktów prawnych; 9) naruszenie § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zawarcie w § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 regulaminu definicji, które w istocie stanowią powtórzenie pojęć już zdefiniowanych w art. 2 pkt 3, 20 i 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na regulację art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podnosząc, że w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Analiza zaskarżonego aktu wskazuje, że tej materii został poświęcony § 7 ust. 1, 2 i 3. Uregulowania te w kwestii dotyczącej jakości i ciśnieniu wody odsyłają jedynie do aktów wykonawczych i nie konkretyzują w żaden sposób parametrów świadczonych usług. Zdaniem skarżącego, w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ograniczono w § 4 ust. 2 regulaminu możliwość zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jedynie do uzasadnionych przypadków. W świetle zaś wskazanego powyżej przepisu ustawy brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Prokurator zauważył, że uregulowania przyjęte w § 15 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 oraz istotnym naruszeniem przepisu art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. We wskazanych powyżej przepisach regulaminu określono długość okresów obrachunkowych, termin płatności faktury oraz kwestie naliczania odsetek. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Również § 19 ust. 1 i 22 regulaminu stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2. Pierwszy z tych przepisów uzależnia możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od stanowiska Rady w sprawie określenia kosztów wspófinansowania inwestycji przez mieszkańców gminy. Drugi zaś stanowi, że w przypadku gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrażą wolę budowy takich urządzeń, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji. Prokurator zauważył, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy. Zdaniem skarżącego, przepis kompetencyjny nie upoważniał też Rady do uchwalenia regulacji zawartej w § 19 ust. 3 regulaminu, że warunkiem przystąpienia do wykonywania prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości jest pisemne uzgodnienie z gminą dokumentacji technicznej. Prokurator zauważył także, że w zaskarżonej uchwale zawarto szereg powtórzeń zapisów ustawy, bądź powtarzając je dokonano jeszcze ich modyfikacji. I tak w § 4 ust. 4 regulaminu powtórzono częściowo w zmodyfikowanej formie treść art. 6 ust. 6 wskazując warunki jakie powinny być spełnione w przypadku zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym. Z kolei w § 6 regulaminu powtórzono częściowo w zmodyfikowanej formie treść art. 6 ust. 3 ustawy wskazując regulacje jakie powinny być zawarte w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Unormowania zawarte zaś w § 42 regulaminu stanowią powtórzenie w sposób zmodyfikowany uregulowań zawartych w art. 28 ustawy, a w § 29 regulaminu powtórzono w zmodyfikowanej formie zapisy zawarte w art. 7 ustawy. Za wadliwy skarżący uznał § 43 regulaminu, gdyż w przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z póżn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy". W ocenie Prokuratora powyższy zapis narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji. Konkludując skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem szczegółowo wskazanych przepisów prawa materialnego, zaś z uwagi na znaczny zakres uchybień uzasadnione jest jej stwierdzenie nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały i wydając ją nie przekroczyła ustawowej kompetencji do jej podjęcia. Nadto zauważyła, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego po uprzednim sprawdzeniu przez organ nadzoru. Jednocześnie organ poinformował, że ww. uchwała została uchylona uchwałą nr LVI/238/2018 Rady z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tczów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Analiza zaskarżonego aktu wskazuje, że tej materii został poświęcony § 7 ust. 1, 2 i 3. Uregulowania te w kwestii dotyczącej jakości i ciśnieniu wody odsyłają jedynie do aktów wykonawczych i nie konkretyzują w żaden sposób parametrów świadczonych usług. W sprzeczności z treścią art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ograniczono w § 4 ust. 2 regulaminu możliwość zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jedynie do uzasadnionych przypadków. W świetle bowiem wskazanego powyżej przepisu ustawy brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wprowadził zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Również uregulowania przyjęte w § 15 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz istotnym naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. We wskazanych powyżej przepisach regulaminu określono długość okresów obrachunkowych, termin płatności faktury oraz kwestie naliczania odsetek. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie. Podobnie kwestie wskazane w regulaminie od § 30 do § 38 winny zostać uregulowane w umowie, a nie w regulaminie który ma charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Słusznie wskazał skarżący, że § 19 ust. 1 i § 22 regulaminu stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z tych przepisów uzależnia bowiem możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od stanowiska Rady w sprawie określenia kosztów wspófinansowania inwestycji przez mieszkańców gminy. Drugi zaś stanowi, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrazi wolę budowy urządzeń wodnych i kanalizacyjnych przy własnym udziale finansowym, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji. Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy. Rada nie miała też upoważnienia ustawowego do uchwalenia regulacji zawartej w § 19 ust. 3 regulaminu, że warunkiem przystąpienia do wykonywania prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości jest pisemne uzgodnienie z gminą dokumentacji technicznej. Zaskarżona uchwała zawiera szereg powtórzeń zapisów ustawy, bądź też modyfikacji tych zapisów. W § 4 ust. 4 regulaminu powtórzono częściowo w zmodyfikowanej formie treść art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazując warunki jakie powinny być spełnione w przypadku zawierania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym. Z kolei w § 6 regulaminu powtórzono częściowo w zmodyfikowanej formie treść art. 6 ust. 3 ustawy wskazując regulacje jakie powinny być zawarte w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Unormowania zawarte zaś w § 42 regulaminu stanowią powtórzenie w sposób zmodyfikowany uregulowań zawartych w art. 28 ustawy, a w § 29 regulaminu powtórzono w zmodyfikowanej formie zapisy zawarte w art. 7 ustawy. Za wadliwy należy uznać § 43 regulaminu, gdyż w przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z póżn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy". Przyjęcie takiej konstrukcji jest nieprawidłowe. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do uznania, aby akt prawa miejscowego mógł być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, a wprowadzone uregulowanie ustaliło właśnie taką zasadę. Organ uchwałodawczy naruszył w ten sposób konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że Sąd podzielił w całości zarzuty skargi. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyjaśnić jeszcze należy, że mimo, iż zaskarżona uchwała została zastąpiona nową uchwałą w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tczów" z 28 września 2018 r., to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na przedmiotową uchwałę z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, publ. CBOSA). Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.