VIII SA/Wa 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [..] lutego 2019 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Syg. akt VIII SA/Wa 47/22 Uzasadnienie Rada Miejska w W. (dalej: organ, Rada Miejska na podstawie art. art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289; dalej: u.c.p.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., podjęła w dniu [...] lutego 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (dalej: uchwała, regulamin). Pismem z [...] grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę zarzucając: - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.c.p.g i nałożenie w § 2 ust.1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy w dacie wejścia wżycie zaskarżonej uchwały, o tym czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazywał, że delegację ustawową dla wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 4 u.c.p.g w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt 5 u.c.p.g. selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza że na nich spoczywa obowiązek zorganizowania selektywnego zbierania odpadów i stworzenia do tego niezbędnych warunków. Jednak o tym, czy odpady zbierane będą selektywnie decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji swojego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nie wybierze selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmie je jako odpady zmieszane. Wprowadzenie w § 2 ust.1 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów stanowi zdaniem skarżącego kwalifikowane naruszenie prawa i zasad określonych w art. 6 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę organ zarzuty skargi organ wnosił o jej oddalenie. Podnosił, iż w ocenie organu przedmiotowa uchwała nie ogranicza decyzyjności właścicieli, co do sposobu zbierania odpadów gdyż w treści aktu wskazane są okoliczności związane z przekazywaniem odpadów niesegregowanych, a co za tym idzie właściciel ma prawo oddać odpady zmieszane odpowiedniemu przedsiębiorcy, który na podstawie umowy zawartej z gminą zobowiązany jest do odbioru odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA). Należy zgodzić się ze skarżącym, iż w dacie przyjęcia przedmiotowej uchwały nie istniała podstawa do nałożenia na mieszkańców obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Dopiero zmiana przepisu art. 5 ust.1 pkt 3 przez art. 1 pkt 6a tiret drugi ustawy z 19 lipca 2019 roku( DZ.U z 2019 poz. 1579) zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 roku wprowadziła obowiązek selektywnego zbierania odpadów i wprowadzenia zmian do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Nadto należy podnieść, iż organ w rozdziale I – postanowienia ogólne w § 1 pkt 1 - 8 zakres obejmujący problematykę uregulowaną w przedmiotowym akcie. Należy zauważyć, iż zakres regulacji w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie określa w sposób pełny art. 4 ust.2 u.c.p.g. Zapis § 1 regulaminu częściowo powtarza treść tego przepisu, a częściowo inne uregulowania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Taki zapis jest wadliwy ponieważ regulacją mogą być objęte tylko i wyłączenie zagadnienia wskazane w przepisie art. 4 ust.2 u.c.p.g. Sam zapis regulaminu, który powtarza treść przepisu ustawy i tym samym narusza zasady prawidłowej legislacji. Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 13 regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza on (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 13 Regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku, a nie określenia zasad i nałożono obowiązki, które reguluje wyżej powołany przepis ustawy. Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia określenia zasad szczególnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wkraczając w materię regulowaną ustawą. Wprawdzie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządki w gminach nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej wyposażenia w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, ale nie oznacza to, że w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada może wskazywać miejsca ich ustawienia, co zawiera uregulowanie z §11 regulaminu. W ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia prawa w § 4 ust.1 i 2 regulaminu - § ust.1 - 2, odnośnie uregulowania kwestii naprawy i mycia pojazdów samochodowych. Zapis regulaminu wprowadza zakazy gdzie nie można myć i naprawiać pojazdów. W ocenie Sądu przepis prawa miejscowego nie może generalnie wyłączać określonych miejsc. Przedmiotowa regulacja nie może nakładać zakazów, a tylko określenia wymagań mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika żadne uprawnienie dotyczące stanowienia zakazów w tym zakresie. Należy zauważyć, iż kwestie zanieczyszczania miejsc publicznych reguluje art. 145 kodeksu wykroczeń. Tak więc uregulowania zakazujące mycia i napraw pojazdów samochodowych nie wynika z upoważnienia art. 4 ust.2 u.c.p.g. i stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. W § 17 ust.1 i 3 regulaminu posłużono się pojęciami niedookreślonymi – skuteczny, niezwłocznie, które narusza zasady dobrej legislacji przez brak precyzji użytych pojęć i brak możliwości stwierdzenia naruszenia norm w których posłużono się takimi pojęciami. W ocenie Sądu przedmiotowy regulamin nie realizuje wymogu określonego w art. 4 ust.2 pkt 1b u.c.p.g. obejmującego zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Organ ma obowiązek w przyjętej uchwale uregulować wszystkie kwestie związane wymagane przepisem art. 4 ust.2 u.c.p.g. Brak uregulowań w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości oraz brak uregulowania wszystkich kwestii wymaganych przepisem art. 4 ust.2 u.c.p.g., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.