VIII SA/Wa 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 470/08 Uzasadnienie Decyzją, znak [...] z dnia [...] lipca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania [...] spółka z o.o., od decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku, odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w R. i decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku przenoszącą w/w decyzję nr [...] roku na rzecz K.P. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił [...] spółka z o.o. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu, nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku ustalającej warunki zabudowy i decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku przenoszącą decyzję nr [...] na rzecz K.P. Organ uzasadniając swoje stanowisko podnosił, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 roku [...] spółka z o.o. wystąpiła o wznowienie postępowania w wyżej wymienionych sprawach podnosząc, iż jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzjami Prezydenta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku i nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku. Organ I Instancji wskazał, że w toczącym się postępowaniu zostali zawiadomieni wszyscy właściciele nieruchomości bezpośrednio przyległych do działki nr [...] objętej wnioskiem. Natomiast odstąpiono od zawiadomienia właściciela istniejącego na nieruchomości objętej wnioskiem uzbrojenia tj. istniejącej kanalizacji sanitarnej, gdyż w treści tej decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania uzgodnienia projektowanej lokalizacji budynku mieszkalnego z dysponentem sieci. [...] spółka z o.o. nie mógł być uznany jako strona postępowania, ponieważ nie był właścicielem nieruchomości na terenie której przewidywano lokalizację, jak również nieruchomości bezpośrednio do niej przyległej. Od decyzji organu I Instancji odwołanie złożyła [...] spółka z o.o. podnosząc, iż uznanie jej za stronę postępowania jest zasadne, ponieważ posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu. Odwołujący swój interes upatrywał w tym, że przez działkę nr [...] przy ulicy [...] w R. przechodzi kanał sanitarny, wybudowany przez poprzednika prawnego zakładu, a którym to kanałem odprowadzane są ścieki sanitarne z zakładu i budynków mieszkalnych przy ulicy [...]. Istniejący od przeszło 50 lat kanał sanitarny na działce nr [...] stanowi jedyną możliwość odprowadzania ścieków z zakładu i okolicznych budynków mieszkalnych. Dokonując oceny prawnej decyzji organ odwoławczy podnosił, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu uczestnikami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są inwestor, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio przyległych do terenu objętego wnioskiem. Skoro [...] spółka z o.o. nie wykazała, że legitymuje się prawem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja lub nieruchomości bezpośrednio przyległej do niej, to nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] spółka z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na całkowicie błędnym przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługują uprawnienia strony postępowania administracyjnego, mimo rzeczywistego posiadania interesu prawnego; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku art. 77 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ, dlaczego skarżący nie może być stroną postępowania. Wskazując na powyższy zarzut skargi wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że postępowanie ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy [...] miało znaczenie dla interesu prawnego skarżącego. Korzysta on bowiem z kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez nieruchomość na którą wydano decyzję o warunkach zabudowy. Obecny właściciel wystąpił do skarżącego o rozebranie kanału w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tak więc wszelkie decyzje dotyczące nieruchomości przez które przebiega kanał sanitarny, z którego korzysta skarżący naruszają jego interes prawny. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w sposób bardzo wąski dokonał oceny zebranego materiału. W uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do zacytowania treści przepisu art. 28 k.p.a. oraz lakonicznego stwierdzenia, iż skarżący nie jest stroną postępowania. Skarżąca przywoływała argumentację z różnych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 roku, syg. akt VI SA/Wa 1577/06, gdzie zawarto stanowisko, że "pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko administracyjnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawna, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw lub obowiązków." W ocenie skarżącej bezsprzecznym jest, iż decyzja administracyjna wydana w sprawie, gdzie ustalono, że warunki zabudowy mają wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego, ponieważ przez przedmiotową działkę przechodzi kanał sanitarny, którym odprowadzane są ścieki sanitarne zakładu skarżącego, jak również kilkunastu mieszkań z ulicy [...]. Argumentowała, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym należy interpretować szeroko, co potwierdza przywoływane orzecznictwo w tym zakresie. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego skarżąca nie może być stroną postępowania, mimo że jej zdaniem wykazała ona w sposób dostateczny swój interes prawny w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...] spółka z o.o. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odmawia wznowienia postępowania wydając decyzję. W sprawie wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez [...] spółka z o.o. oparty był o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pierwsza faza postępowania o wznowienie postępowania polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Na tym etapie organ również bada, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe wznowienia postępowania, w tym czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym podmiot składając wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony, a został w tym postępowaniu pominięty, winien być weryfikowany w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania dopiero organ administracji publicznej może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W przypadku stwierdzenia, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - winien zgodnie z art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. nie może być przedmiotem badania przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 roku, IV SA 2397/98, LEX nr 47 857; z 22 października 1998 roku, IV SA 116/98, LEX nr 43747; z dnia 18 maja 2000 roku, I SA 1232/99, LEX nr 54524; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008 roku, II SA/Gd 79/08, LEX nr 424799). W niniejszym postępowaniu [...] spółka z o.o. jako podstawę wznowienia wskazała właśnie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ bez wydania postanowienia o wznowieniu, w pierwszej fazie postępowania badał czy zachodzi wyżej wskazana przesłanka wznowienia, czym jak już sąd podnosił naruszył przepis art. 149 § 3 k.p.a., który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ sprawdzi czy nie zachodzą formalne przeszkody do wznowienia. Badanie zaś, czy skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], zakończonego ostateczną decyzją z [...] stycznia 2007 roku, jako przesłanka wznowienia może być badana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - art. 149 § 1 k.p.a. Organ badając legitymację [...] spółka z o.o. w postępowaniu o warunki zabudowy winien zapoznać się z argumentacją prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 września 1995 roku, VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154; z dnia 8 września 2004 roku, OSK 394/04, LEX nr 160631, gdzie sąd zajmuje stanowisko, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Tak stanowisko orzecznictwa winno spowodować dokonanie głębszej oceny przez organ, czy w tej konkretnej sprawie możemy mówić o interesie prawnym, czy faktycznym skarżącej spółki. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę przepis art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 § 1 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty sądowe składał się uiszczony wpis sądowy od skargi.