VIII SA/Wa 482/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej M.H. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2009 r. M. H., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. We wniosku podniosła, że pozostaje na terenie RP bez żadnego dokumentu podróży, nic się również nie zmieniło w kwestii możliwości uzyskania takiego dokumentu. Poprzednio uzyskany przez nią polski dokument tożsamości cudzoziemca w dniu [...] czerwca 2009 r. utraci ważność. Aktualnie ubiega się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i w związku z powyższym prosi o wydanie następnego dokumentu tożsamości cudzoziemca, aby mogła dalej ubiegać się o legalizację swojego pobytu w Polsce. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 74 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 oraz art. 82 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. dalej jako kpa) odmówił ww. wnioskodawczyni wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach dokument tożsamości cudzoziemca wydaje sie po uzyskaniu zgody Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyraził zgodę na wydanie M. H. przez Wojewodę [...] polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, zobowiązując jednocześnie Wojewodę [...] do zweryfikowania okoliczności braku możliwości uzyskania przez zainteresowaną innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Zgodnie z zaleceniami Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pismem z dnia [...] września 2009 r. cudzoziemka została wezwana do dostarczenia w ciągu 7 dni dokumentu potwierdzającego okoliczność braku możliwości uzyskania dokumentu potwierdzajacego tożsamość. Do dnia wydania niniejszej decyzji brakujące dokumenty nie zostały jednak uzupełnione. Ponadto pismami z dnia [...] września 2009 r. oraz [...] listopada 2009 r. organ zwrócił się do Ambasady Republiki [...] z prośbą o poinformowanie czy ww. osoba posiada obywatelstwo tego kraju. W dniu [...] grudnia 2009 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo z ww. ambasady, z którego wynika, że M. H. posiada obywatelstwo tego kraju. Nie zostały więc spełnione przesłanki określone w art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, które uzasadniałyby wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że ww. osoba posiada obywatelstwo Republiki [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. H. wniosła o jej uchylenie i wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Podniosła, że z załączonego do wniosku o wydanie polskiego dokumentu tożsamości zaświadczenia sporządzonego w dniu [...] listopada 2004 r. przez Ambasadę Republiki [...] w W. wynika, że do dnia wydania tego zaświadczenia nie wydano jej paszportu Republiki [...]. Nadto, w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 2005 r. wydanym przez Departament Paszportów i Wiz Republiki [...] wskazano, że nie figuruje ona w systemie paszportowym w spisie zameldowanych oraz wypisanych z meldunku, a tym samym wyjaśnienie kwestii jej obywatelstwa jest niemożliwe. Mając na uwadze treść powyższych zaświadczeń, organ I instancji nie mógł więc arbitralnie ustalić, kierując się tylko pismem z Ambasady [...] z grudnia 2009 r., że odwołująca się posiada obywatelstwo Republiki [...]. W okresie od listopada 2005 r. do grudnia 2009 r. nie występowała ona bowiem do rządu [...], czy też Ambasady Republiki [...] o nadanie jej obywatelstwa tego kraju. W ww. okresie nie opuszczała też terenu Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z tym, Ambasada [...] nie mogła z urzędu nadać jej obywatelstwa [...], równocześnie nie zawiadamiając jej o tym. A zatem odwołująca się jest obecnie osobą nie posiadajacą żadnego obywatelstwa. Wyjaśniła ponadto, że za pośrednictwem adwokata J. G., zwróciła się ponownie do Ambasady Republiki [...] w W., o uzyskanie informacji odnośnie przedmiotowej kwestii, na dowód czego załącza kopię pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. W konkluzji odwołania dodała, że działania urzędników Wojewody [...] polegające na przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie naruszają jej prawa jako człowieka. Od prawie 14 lat mieszka w Polsce, tutaj uczęszczała do szkoły, a obecnie studiuje. Nie rozumie więc powodów, dla których odmawia się jej wydania dokumentu potwierdzającego wyłącznie tożsamość w sytuacji, gdy w przeszłości taki dokument otrzymała. Uważa to za celowe działania mające na celu zmuszenie jej do opuszczenia kraju. Jest związana od dziecka z Polską, nie chce i nigdy nie chciała być obywatelem [...]. Ambasada [...], ani żaden inny urząd Republiki [...] nie może wystawić jej dokumentu potwierdzającego posiadane przez nią obywatelstwo. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że M. H. przebywa na terytorium Polski od 1996 r. Według jej oświadczenia, wjechała na terytorium Polski na podstawie tymczasowego dokumentu podróży ważnego z dokumentem podróży rodzica. W dniu [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia [...] stycznia 2005 r. w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, czyli tzw. “abolicji". Następnie w dniu [...] października 2009 r. Wojewoda [...] udzielił wnioskującej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia [...] stycznia 2010 r., w trybie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który przewiduje możliwość udzielenia przedmiotowego zezwolenia cudzoziemcowi przebywającemu w Polsce nielegalnie, jeżeli tej obecności wymaga jego wyjątkowa sytuacja osobista. Nadto, organ II instancji wyjaśnił, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Ambasady Republiki [...] w W. z dnia [...] gudnia 2009 r. z którego wynika, że M. H., ur. [...] kwietnia 1989 r. w E. jest obywatelką [...]. Stanowisko ww. placówki dyplomatycznej jest wiążące dla Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W związku z tym stwierdzić należy, że wydanie odwołującej się polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca stanowiłoby naruszenie art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do odwołania cudzoziemki, organ stwierdził, że informacja z dnia [...] grudnia 2009 r. przekazana przez Ambasadę Republiki [...] nie stoi w sprzeczności z treścią zaświadczenia z dnia [...] listopada 2004 r., gdyż cudzoziemka będąc obywatelką Republiki [...], mogła nie występować do ww. placówki dyplomatycznej o wydanie jej dokumentu podróży. Fakt nie podjęcia przez nią prób uzyskania dokumentu podróży jest jej wyborem i nie rodzi po stronie polskich organów administracyjnych obowiązku wydania wnioskowanego dokumentu. Powyższe rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2010 r., stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M. H. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że jest obywatelką Republiki [...] oraz naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymując zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu podniosła, że okoliczność polegająca na tym, że skarżąca posiada obywatelstwo Republiki [...] nie znajduje uzasadnienia w świetle dokumentów załączonych do wniosku o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Ambasada Republiki [...] w W. jest przedstawicielstwem dyplomatycznym tego państwa, natomiast Departament Paszportów i Wiz Policji Republiki [...] stanowi część oficjalnych władz tego państwa i z tego też względu posiada bardziej miarodajne informacje dotyczące statusu prawnego (w tym przypadku obywatelstwa) osób urodzonych na terenie Republiki [...]. Z powyższych względów oświadczenie Ambasady Republiki [...] w W. zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie polega na prawdzie i stoi w sprzeczności ze stanowiskiem oficjalnych władz tego państwa. Ambasada nie złożyła żadnego dowodu potwierdzającego posiadanie przez skarżącą obywatelstwa [...]. Nadto, Ambasada [...] nie jest władna samodzielnie stwierdzić posiadanie obywatelstwa, ani tym samym nadać obywatelstwa komukolwiek. Jedynym właściwym dla ustalenia obywatelstwa organem państwa Republiki [...] jest Departament Paszportów i Wiz Policji Republiki [...]. Skarżąca wskazała, że zarówno decyzja wydana przez Wojewodę [...], jak również Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, stanowią rozstrzygnięcia uznaniowe. Nie oznacza to jednak prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, z której wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzić z urzędu dowody mające na celu ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Organ ma obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Organy obu instancji mimo tego, że znajdowały się w posiadaniu stanowiska Departamentu Paszportów i Wiz Policji Republiki [...] zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. oraz sprzecznego z nim zaświadczenia Ambasady Republiki [...] w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nie zwróciły się do Ambasady o wyjaśnienie zachodzących sprzeczności oraz wskazania dowodów świadczących o posiadaniu przez skarżącą obywatelstwa [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że stanowisko placówki dyplomatycznej zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 20098 r. jest dla niego wiążące. W konkluzji skargi dodała, że w dniu [...] stycznia 2010 r. zwróciła się za pośrednictwem adwokata z wnioskiem o udzielenie informacji o jej obywatelstwie i do chwili obecnej nie otrzymała żadnej odpowiedzi, co świadczy o celowym działaniu Ambasady uniemożliwiającym otrzymanie stosownych dokumentów. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza bowiem nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji o odmowie wydania cudzoziemcowi polskiego dokumentu tożsamości stanowił art. 74 ust. 2 i art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 74 ust. 2 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany cudzoziemcowi, który nie posiada żadnego obywatelstwa i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez dokumentu podróży, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz gdy uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamość nie jest możliwe. Stosownie zaś do dyspozycji art. 81 ust. 3 powołanej ustawy dokument tożsamości cudzoziemca wydaje się po uzyskaniu zgody Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organ opiniujący, działając na podstawie art. 106 § 5 kpa, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wyraził zgodę na wydanie przez Wojewodę [...] polskiego dokumentu tożsamości dla M. H., ur. [...].04.1989 r., jako osobie o niepotwierdzonym obywatelstwie. Organ opiniujący stwierdził, że wyrażenie zgody na wydanie cudzoziemce ww. dokumentu nie stoi w sprzeczności z interesem Rzeczypospolitej Polskiej, a utrzymywanie dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego jest niekorzystne zarówno dla państwa polskiego, jak i dla wnioskodawczyni. Jednocześnie wyjaśnił, że organ własciwy do wydania decyzji powinien ustalić, czy wobec cudzoziemki zachodzą przesłanki do wydania przedmiotowergo dokumentu. W związku z powyższym, Wojewoda [...] powinien zweryfikować okoliczność braku możliwości uzyskania przez zainteresowaną innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. W tym celu powinien wezwać wnioskującą do dostarczenia dokumentu potwierdzającego okoliczność braku możliwości uzyskania przez nią dokumentu potwierdzającego tożsamość, jak również wystąpić do Ambasady Republiki [...] w Polsce z prośbą o ustalenie czy nie posiada ona obywatelstwa Republiki [...]. Organ opiniujący zalecił również wyjaśnienie przez Wojewodę [...], czy w związku z potwierdzeniem w dniu [...] października 2001 r. przez Rejonowy Urząd Stanu Cywilnego w E. faktu urodzenia skarżącej na terytorium Republiki [...] możliwe jest uzyskanie przez cudzoziemkę obywatelstwa tego kraju. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest więc wyjaśnienie, czy uzyskanie przez skarżącą innego dokumentu potwierdzającego tożsamość nie jest możliwe. Podejmując próbę zastosowania się do wyżej wskazanych przez organ opiniujący zaleceń, Wojewoda [...] jako organ I instancji wystąpił dwukrotnie, tj. pismami z dnia [...] września 2009 r. i [...] listopada 2009 r. do Ambasady [...] w Polsce z prośbą o poinformowanie czy skarżąca nie posiada obywatelstwa Republiki [...] i czy w związku z potwierdzeniem w dniu [...] października 2001 r. przez Rejonowy Urząd Stanu Cywilnego w E. faktu urodzenia skarżącej na terytorium Republiki [...] możliwe jest uzyskanie przez cudzoziemkę obywatelstwa tego kraju. Organ wezwał również dwukrotnie (wezwania z dnia [...] września 2009 r. i [...] listopada 2009 r.) skarżącą do dostarczenia dokumentu potwierdzającego okoliczności braku możliwości uzyskania przez nią dokumentu potwierdzającego tożsamość. W pierwszym z ww. wezwań organ wskazał termin 7 dni na przedstawienie wymaganego dokumentu, niemniej jednak nie wskazał nawet przykładowo co może stanowić taki dokument. W drugim z wezwań kierowanych do skarżącej organ sprecyzował, że takim dokumentem może być np. aktualne zaświadczenie z Ambasady Republiki [...] w W. o nieposiadaniu obywatelstwa [...], niemniej jednak, nie zakreślił skarżącej żadnego terminu do przedstawienia ww. dokumentu oraz nie pouczył jej o ewentualnych konsekwencjach nie dokonania powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym, zdaniem Sądu organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli) oraz art. 9 kpa (zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego). Należy zauważyć, że z art. 9 kpa wynika obowiązek czuwania organów nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu organy mają obowiązek udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Następnie, Wojewoda [...] otrzymał za pośrednictwem faksu w dniu [...] grudnia 2009 r. pismo Ambasady Republiki [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym to poinformowano go, że "z kopii załączonego dokumentu przez państwa wynika, iż Pani M. H. ur. [...].04.1989 r. w E. jest obywatelką [...]. Jednocześnie, aby móc udzielić państwu wyczerpującej odpowiedzi zainteresowana powinna przesłać za państwa pośrednictwem lub dostarczyć osobiście do Ambasady oryginał paszportu oraz oryginał aktu urodzenia (ewentualnie kopia oryginału poświadczona za zgodność)". Po otrzymaniu ww. informacji, bez zapewnienia zgodnie z art. 10 kpa stronie postępowania czynnego udziału polegającego na umożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie wydania dla skarżącej polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. W tym miejscu, tylko na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], zgodnie z art. 12 kpa powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości i prostoty postępowania). Postępowanie przed organem I instancji zostało zaś wszczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. (data złożenia przez skarżącą wniosku), a decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2009 r. Tym samym, postępowanie przed organem I instancji trwało ponad 6 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie natomiast do § 3 ww. przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu powyższe naruszenia przepisów postępowania, a szczególności art. 8, art. 9 i art. 10 kpa mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że do dnia wydania niniejszej decyzji brakujące dokumenty nie zostały uzupełnione. Ponadto, organ I instancji stwierdził, że z pisma Ambasady [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, iż skarżąca posiada obywatelstwo [...]. Podobnie również ustalił w swojej decyzji, w wyniku rozpoznania odwołania - organ II instancji. Co więcej, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko placówki dyplomatycznej jest dla niego wiążące. Jak zaś wynika z oświadczenia zawartego przez skarżącą w odwołaniu, jak i następnie w skardze, wystąpiła ona w dniu [...] stycznia 2010 r. do ww. ambasady o przesłanie informacji o jej obywatelstwie. Organ odwoławczy nie podjął nawet próby wyjaśnienia czy rzeczywiście skarżąca podjęła takie działania, ani też nie odniósł się do tego w uzasadnieniu swojej decyzji. Próbę taką organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, ale wypada wyjaśnić, że Sąd bada legalność decyzji administracyjnej, a nie odpowiedzi na skargę. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się zaś jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ II instancji ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Organ odwoławczy również nie zapewnił zgodnie z art. 10 kpa skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału polegającego na umożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. W swoim rozstrzygnięciu, pomimo zarzutu zawartego w odwołaniu, nie wyjaśnił również skarżącej dlaczego pomimo wydania jej w przeszłości takiego dokumentu, obecnie się odmawia jego wydania. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu także uzasadnienie decyzji organu II instancji nie jest prawidłowe. W ocenie Sądu, ustaleń faktycznych istotnych dla niniejszej sprawy, organy obu instancji dokonały, mimo ciążącego na nich obowiązku, bez podjęcia wszelkich kroków mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art.7 i 77 kpa). Z uwagi na powyższe uchybienia organów, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dokonaną przez organy obu instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać więc należy za naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 kpa. Podkreślenia zaś wymaga, iż organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę w całości od początku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym, dokonując oceny już zgromadzonych w sprawie dowodów, winien zauważyć, że informacja Ambasady Republiki [...] przesłana faksem w dniu [...] grudnia 2009 r. nie może stanowić decydującego dowodu dla odmowy wydania skarżącej żądanego przez nią polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Pomijając już fakt, że organy nie dysponowały wystarczającym dowodem w postaci oryginału ww. pisma, a jedynie faksem, którego to oryginału pisma nie przedstawiono nawet do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny, to istotnym jest to, że z ww. pisma przesłanego faksem, w ocenie Sądu, wcale jednoznacznie nie wynikają wnioski wysuwane przez organy. Po pierwsze bowiem, Ambasada Republiki [...] poinformowała Wojewodę [...], że "z kopii załączonego przez państwa dokumentu, wynika, iż Pani M. H. ur. [...].04.1989 r. jest obywatelką [...]". Z przedstawionych w sprawie akt administracyjnych można się zaś jedynie domyślać, że kopią załączonego przez Wojewodę dokumentu była prawdopodobnie kopia duplikatu aktu urodzenia skarżącej wydanego w dniu [...] października 2001 r. Po drugie, jak wyraźnie wynika z pisma ww. ambasady, informacja przekazana przez nią została wydana na podstawie jedynie "kopii załączonego dokumentu", a więc nie oryginału aktu urodzenia skarżącej. Co najbardziej jednak istotne, z pisma – faksu Ambasady Republiki [...] wynika jednoznacznie, że aby móc udzielić państwu (tj. Wojewodzie [...]) wyczerpującej odpowiedzi, zainteresowana powinna przesłać za państwa (tj. Wojewody) pośrednictwem lub dostarczyć osobiście do Ambasady oryginał paszportu oraz oryginał aktu urodzenia (ewentualnie kopię oryginału poświadczoną za zgodność). Tak więc, wbrew temu co podnoszą organy obu instancji, z informacji Ambasady Republiki [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie można z całą pewnością stwierdzić, że skarżąca jest obywatelką [...]. Już tylko dodatkowo wspomnieć należy, że nawet pomimo stosownego wezwania przez Sąd organu II instancji do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia [...] grudnia 2009 r., do chwili zamknięcia rozprawy, a nawet publikacji wyroku w niniejszej sprawie, powyższe nie zostało wykonane przez organ. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśnił zaś, że przedmiotowe pismo wpłynęło do organu I instancji za pośrednictwem faksu, a on sam nie dysponuje oryginałem tego pisma. Pomimo tego faktu, stanowisko placówki dyplomatycznej zawarte w przesłanym organowi I instancji faksie, nie potwierdzone następnie pismem w oryginale, stanowi jednak dla organów kluczowy dowód w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym, wydanie skarżącej odmownej decyzji w przedmiocie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca należy uznać co najmniej za przedwczesne. Organ I instancji, po otrzymaniu pisma – faksu Ambasady Republiki [...] powinien bowiem wezwać skarżącą do przesłania za jego pośrednictwem lub dostarczenia osobiście do ww. placówki dyplomatycznej oryginału aktu urodzenia (ewentualnie kopii oryginału poświadczonej notarialnie za zgodność). Wezwanie takie, zgodnie z art. 8 i art. 9 kpa powinno wskazywać konkretny termin dla skarżącej do dokonania powyższej czynności wraz z pouczeniem o ewentualnych negatywnych konsekwencjach jej nie dokonania. Dopiero bowiem wówczas, organ może w swoim rozstrzygnięciu podnosić, że do dnia wydania jego decyzji brakujące dokumenty nie zostały przez skarżącą uzupełnione. Za błędne należy uznać również stanowisko organu odwoławczego, że pismo Ambasady Republiki [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. jest dla niego wiążące. Z przedmiotowego pisma wynika bowiem, że wyczerpującej odpowiedzi ww. placówka dyplomatyczna może udzielić dopiero po dostarczeniu oryginału aktu urodzenia skarżącej, ewentualnie kopii oryginału poświadczonej notarialnie za zgodność. Reasumując - Sąd stwierdził, że organy obu instancji zaniechały podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę niniejszej sprawy. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 kpa) (por. wyrok SN z dnia 23 11 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPU 1995, nr 7, poz. 83). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, przeprowadzą po raz kolejny, tym razem zgodnie z ww. przepisami kpa postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki zawarte w art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca - w szczególności czy uzyskanie przez skarżącą innego dokumentu potwierdzającego tożsamość rzeczywiście nie jest możliwe. Następnie organy winny wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 kpa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. Zawarte w wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane przez Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.