VIII SA/Wa 482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od części (punktu 5) decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] dotyczącej odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta - orzekło o uchyleniu zaskarżonej część decyzji, to jest rozstrzygnięcia zawartego w punkcie piątym i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Burmistrz Miasta P. przyznał skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna wg załącznika do niniejszej decyzji, w okresie od dnia 1.03.2016 r. do 31.08.2016 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu (tj. od poniedziałku do piątku) po 3 godziny dziennie. Postanowiono jednocześnie, że usługi będą świadczone w miejscu zamieszkania, za odpłatnością w wysokości 45% kosztu jednej godziny usług ([...] zł), w wysokości [...] zł za jedną godzinę. W punkcie 5 odmówiono natomiast przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta. Uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że skarżąca ma dwoje dorosłych dzieci mogących zapewnić jej pomoc. Nadto w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że w dni wolne od pracy opiekunki, tj. soboty, niedziele i święta skarżąca ma opiekę. Organ zwrócił także uwagę, że pomoc społeczna nie może wyręczać bliskich w całości z istniejącego obowiązku alimentacyjnego. Zauważył także, iż wcześniejszą decyzją znak: [...] również odmówiono przyznania usług w dni wolne od pracy i Kolegium utrzymało w mocy tą decyzję. W odwołaniu w części dotyczącej pkt 5 odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta, skarżąca podniosła, iż mimo jej wielokrotnych próśb MOPS nadal odmawia jej pomocy w dni ustawowo wolne od pracy. W uzasadnieniu tej decyzji kolejny raz wskazano, że jest ona matką dwojga dorosłych dzieci i one mogą jej tę pomoc zapewnić. Poinformowała, że dzieci świadczą jej wszechstronną pomoc zarówno finansową jak i usługowo-pielęgnacyjną w czasie i w formie, do której nawet żaden sąd nie zobowiązałby ich w postępowaniu alimentacyjnym. Zwróciła uwagę, że z ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu rodzinnego wynika, że obowiązek alimentacyjny powinien być wykonywany w zakresie możliwości osób zobowiązanych, natomiast ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje MOPS do zapewnienia usług opiekuńczych w formie, zakresie i czasie niezbędnym w odniesieniu do każdego podopiecznego. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania nad nią opieki i wszechstronnej pomocy przez całą dobę, poza 3 godzinami opieki zapewnionej przez MOPS. Skarżąca zwróciła się też o włączenie do niniejszej sprawy jej odwołania z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie [...] i wyroku WSA wydanego w sprawie VIII SA/Wa 587/15. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest kwestia objęta punktem 5 decyzji organu I instancji, gdyż ta część decyzji została zaskarżona odwołaniem. Niezaskarżona część decyzji stała się więc ostateczna. Kolegium wskazało, iż w obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, w niedziele i święta. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. toczyło się na wniosek skarżącej zgłoszony telefonicznie [...] grudnia 2015 r. potwierdzony w trakcie wywiadu w dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją (pkt 5) wszczęte zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. Jednakże w okresie pomiędzy pierwszym a drugim wnioskiem, jak również okresem wydania rozstrzygnięć wszczętych obydwoma wnioskami, ani też rozpatrywania sprawy obecnie przez Kolegium, nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji skarżącej. Jest ona nadal objęta pomocą w formie z usług opiekuńczych (na mocy ostatniej decyzji z [...] lutego 2016 r.) przyznanych do 31 sierpnia 2016 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu, natomiast w dni wolne od pracy i święta pomoc nadal świadczy jej syn mieszkający również w P. i nie wycofał się ze złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2015 r. zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy w wymiarze dwóch godzin dziennie. Ponadto Kolegium podniosło, iż córka skarżącej, pomimo problemów zdrowotnych, posiada stałą pracę i stałe dochody i jej sytuacja dochodowa i rodzinna pozwala na sfinansowanie wnioskowanej pomocy dla matki w dni wolne od pracy. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] i sprawy rozstrzygniętej w punkcie 5 decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. będącej przedmiotem rozpoznania. W niniejszej sprawie mamy zatem doczynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, która obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw, a więc występuje ten sam organ, ta sama strona oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego, tzn. wniosek zostanie złożony w takich samych warunkach. W związku z powyższym Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), postanowiło zaskarżoną część decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. (czyli pkt 5) uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji w tej części. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Kolegium nie zauważa, iż sąd administracyjny 16 grudnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 587/15 uznał argumentację i wnioski skarżącej za zasadne i uchylił zaskarżone decyzje. Nadto skarżąca podniosła, iż ze wszystkich przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że jej sytuacja finansowa, rodzinna i zdrowotna nie jest sytuacja przejściową, ale trwa nieprzerwanie od marca 2014 r. oraz że w całym tym okresie dzieci świadczą jej pomoc w miarę swoich faktycznych możliwości. Skarżąca podniosła także, iż pracujące dzieci nie mogą jej zapewnić opieki całodobowej nawet w dni wolne od pracy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z treści art. 134 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie SKO jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w części decyzję organu I instancji (punkt 5 decyzji organu I instancji dot. odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, niedziele i święta), stwierdzając tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] i sprawy rozstrzygniętej w pkt 5 kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Tożsamość spraw w ocenie SKO ma wynikać z tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej. W tej sytuacji zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie i stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art.16 k.p.a.) oraz stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy SKO zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi tożsamość spraw, a w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania. Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie powołanego przepisu, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, iż zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania i co najważniejsze, bezprzedmiotowość postępowania musi istnieć przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Innymi słowy zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze, to w takiej sytuacji organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. SKO zauważa co prawda, że postępowania, które kwalifikuje jako tożsame zostały wszczęte na podstawie odrębnych wniosków skarżącej, ale w jego ocenie w trakcie ich prowadzenia nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji A. Z., które powinny skutkować odrębnym rozstrzygnięciem. Z tego rodzaju stwierdzeniem organu odwoławczego SKO nie można się zgodzić. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę, nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (vide wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 38/16 (www. cbois.pl). Ponadto należy podkreślić, że organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. powołuje się na dokonane ustalenia z wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2016 r. na uzasadnienie swojego stanowiska, co do niezasadności przyznania skarżącej usług opiekuńczych w zakresie przez nią oczekiwanym. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała okoliczności i fakty, które w odmienny sposób niż to zakwalifikował organ I instancji, stawiają sprawę tzw. "zaopiekowania" się nią w dni wolne, w szczególności możliwość wykonywania tej opieki przez syna w związku z charakterem jego pracy zawodowej. Uchylając i umarzając postępowanie organu I instancji w tym zakresie, SKO uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.), a zasada ta realizowana jest m. in. przez uregulowanie zawarte w art. 127 § 1 k.p.a. - tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego z woli ustawodawcy może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a. Skarżąca z prawa tego skorzystała, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się ono do przytoczenia przepisów oraz przytoczenia tez z orzeczeń sądów administracyjnych, które nie do końca korespondują z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, SKO zobowiązane będzie uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione i odnosić się będzie merytorycznie do argumentów i zarzutów skarżącej w odniesieniu do potrzeby udzielenia jej usług opiekuńczych w dni wolne od pracy w wymiarze przez nią oczekiwanym. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.