VIII SA/Wa 489/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" Z. S., E. S. Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania wylewania ścieków przemysłowych do ziemi oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 20 lipca 1991 r.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej na terenie "[...]" sp. j. [...] z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "skarżący") zarządził bezzwłoczne (po otrzymaniu zarządzenia, do stałego przestrzegania) zaprzestanie wylewania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególne dla środowiska wodnego do ziemi oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z czym zarządzono ich usunięcie. Podniesiono, iż podczas kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w Spółce dokonano oględzin terenów zlokalizowanych w odległości ok. [...] m w kierunku północno–zachodnim od zakładu. Na działkach, będących przedmiotem oględzin stwierdzono w zagłębieniach terenu zastoiny ścieków o zabarwieniu czerwonym oraz kawałki tkanki zwierzęcej. Nadto na terenie tym był wyczuwalny specyficzny zapach. Przedstawione rachunki za wywóz ścieków do oczyszczalni i rachunki za pobraną wodę wykazały różnicę między ilością pobranej wody, a ilością wywiezionych ścieków z zakładu do oczyszczalni. Organ powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), który stanowi, iż zabrania się wprowadzania ścieków do ziemi zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa żądając unieważnienia zarządzenia pokontrolnego i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając wezwanie Spółka podniosła, iż organ wydając zarządzenie pokontrolne naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niepoczynienie w sposób należyty ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazała, iż wobec niepełnych ustaleń faktycznych wydanie zaskarżonego zarządzenia było przedwczesne, gdyż do tak ustalonego stanu faktycznego organ nie mógł dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa. Spółka nie zgadzając się z ustaleniami organu wyjaśniła, iż na polu była rozrzucona gnojowica, a ściek o zabarwieniu czerwonym nie oznacza iż były to odpady z jej zakładu. Nadto podniosła, iż organ nie wykazał by były to ścieki przemysłowe oraz "substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego", gdyż nie wykonano żadnych badań chemicznych, ani nie wskazano podstawy prawnej do uznania, że ścieki te są substancjami szczególnie szkodliwymi. W ocenie Spółki powyższe narusza zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Odnosząc się do ilości zużytej wody i ścieków Spółka podniosła, iż różnice w tych wielkościach nie świadczą o ilości ścieków niewywiezionych do oczyszczalni. Zauważyła, iż wodą pojone są zwierzęta, używana jest do celów gospodarczych w tym do mycia magazynu żywca. Konkludując uznała, iż ze wskazanych powodów zarządzenie pokontrolne wobec nienależytego uzasadnienia narusza art. 107 k.p.a., nadto jest nieprzekonywujące (art. 11 k.p.a.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, odmawiając uwzględnienia żądań wskazanego pisma. Zarzuty braku pouczenia o prawach kontrolowanego oraz o wywieraniu wpływu na bezstronność kontrolujących organ uznał za nieracjonalne i nie mające żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Zauważył, iż protokół zawierał stosowne pouczenie, a także przypomniał, iż Z. S. bez usprawiedliwienia, pomimo wcześniejszego ustalenia terminu z kontrolującymi, nie stawił się na ponownych oględzinach terenu w dniu [...] lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r.) Spółka wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne z dnia [...] marca 2012 r. Domagając uchylenia zaskarżonego zarządzenia, Spółka zarzuciła mu naruszenie przepisów: – art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; – art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. poprzez przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego wobec niepełnych ustaleń faktycznych, jak i nie wskazanie żadnego przepisu prawa materialnego, który skarżąca by naruszyła i który dawałby organowi podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego takiej treści; – art. 39 ust. 1 pkt 3b Prawa wodnego wobec niewykazania w sposób jednoznaczny, że to skarżąca wylewała ścieki i że rzeczywiście są to "substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego" (brak badań i brak wyjaśnienia przez organ definicji pojęcia). Uzasadniając skarżąca wskazała także, iż w czynnościach kontrolnych brała udział osoba trzecia, która się nie przedstawiła i nie okazała upoważnienia do kontroli. Organ stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. powinien pouczyć skarżącą o prawie do zgłoszenia zarzutów co do ustaleń protokołów kontroli, czego urzędnicy nie uczynili, czym naruszyli ww. przepis oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Jednocześnie Spółka podniosła, iż badanie organoleptyczne nieczystości opierające się na zapachu i barwie nie jest wystarczające dla ustalenia składu chemicznego nieczystości zwłaszcza, że podczas jednych z oględzin miejsca zanieczyszczenia przeprowadzający kontrolę inspektorzy potwierdzili fakt występowania na gruncie obornika. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania istoty sprawy, w pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność skargi ze względu na jej przedmiot. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegało zarządzenie pokontrolne organu ochrony środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tych przepisów wynika, że zarządzenie takie, choć nie jest decyzją lub postanowieniem, to ma charakter publiczny, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Wobec tego zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Stanowisko takie ugruntowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniu z dnia 28 lutego 2008 r. II OSK 216/08 z aprobującą glosą B. Draniewicza (Zeszyty Naukowe NSA 2009/6/ 147-155) i w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 1009/08 (ONSA i WSA 2010/5/86). W związku ze stwierdzeniem dopuszczalności skargi, należało poddać zaskarżony akt kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Badanie legalności takiego zarządzenia sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska i czy dokonano prawidłowej kwalifikacji poczynionych w toku kontroli ustaleń. Kontrola ta doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne prawa nie narusza. Podstawę prawną jego wydania stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z powołanego przepisu wynika, iż na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne dla kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, a ten kierownik lub osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym wyłącznie na podstawie tej ustawy. Zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Oznacza to, że nie stosuje się w tym zakresie przepisów K.p.a., a więc również art. 107 § 3 ( wyrok NSA o sygn. II OSK 281/10 – dostępny w Internecie). Wobec powyższego zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy uznać za niezasadne. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r., gdyż w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] marca 2012 r. wskazano, że stwierdzone naruszenie polegające na wylewaniu ścieków przemysłowych (poubojowych) do ziemi stanowi naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3b Prawa wodnego, stosownie do którego zabrania się wprowadzania ścieków do ziemi zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Wbrew twierdzeniu skargi, organy inspekcji ochrony środowiska przeprowadziły badania laboratoryjne, co potwierdzają załączone do protokołu kontroli nr [...] sprawozdania z badania ścieków z laboratorium Wodociągów Miejskich w R.. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r., ponieważ pouczenia prawne o uprawnieniach kontrolowanego zawarte zostały w treści protokołu. Kierownik kontrolowanej Spółki (Z. S.) z kolei został zapoznany z nimi przed podpisaniem wskazanego protokołu przez odczytanie. Dlatego też za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, który stwierdził, że jeśli kontrolowany podpisał protokół o określonej treści, to należy przyjąć, że treść tę rozumiał i ją akceptował. Jednocześnie Sąd zauważa, iż zarzutów tych Spółka nie podnosiła w toku postępowania kontrolnego. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem, po przeprowadzeniu kontroli, o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i z zachowaniem procedury tam określonej. Na podstawie tejże kontroli organ wydał, kwestionowane przez Spółkę zarządzenie pokontrolne, do czego był uprawniony na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.